发布部门: 广东省广州市人民政府办公厅
发布文号:
各区、县级市人民政府，市府直属各单位：
为了认真贯彻落实国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》(国办发[1999]40号，以下简称《通知》)和省人民政府办公厅粤府办[1999]61号文件的有关精神，切实做好镇村两级不良债务的清理工作，经市人民政府同意，现就有关问题通知如下：
一、明确指导思相，切实加强领导近年来，一些地方的镇村干部以各种名义盲目举债，不仅超过其经济发展的需要和自身的偿还能力，而且还大量用非生产性开支，甚至挥霍浪费，已成为损害农民利益、影响农村稳定的严重问题，各级政府和有关部门要充分认识镇村两级不良债务问题的严重性、危害性，高度重视不良债务的清理工作，把清查、处查不良债务，遏止不良债务的增加，作为1999年农业和农村工作的一项重要内容，摆上议事日程，切实加强领导，主要领导要亲自抓，并明确专人负责，使各项工作落到实处。清理镇村两级不良债务工作，要在当地政府的领导下进行。各级农业部门要根据当地人民政府的具体部署，会同财政、金融、税务、审计等有关部门，加强对这项工作的组织、协调和指导。要以中共中央中发[1999]3号文件精神为指导，按照国务院办公厅《通知》的要求，把清理镇村两级不良债务，作为防范和化解农村金融风险、保持农村社会稳定的重要措施。通过清理镇村两级不良债务，提高农村集体资产的质量，建立健全集体资产的运营机制，促进农业与农村经济的健康发展。
二、精心组织实施，认真做好全面清查不良债务的各项工作按照国务院办公厅《通知》的要求，这次镇村不良债务的清查工作应该把清查和处理分开，采取先清查、后处理的办法。有关债务清查阶段的工作要明确要求，分工负责，有领导、有计划、有步骤地进行。
(一)明确清查的对象和范围。这次不良债务的清查范围要严格按照国务院办公厅《通知》的要求进行，清查对象主要是：1998年底以前镇村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务；经济社(村民小组)的债务、债权包括在村级，其清查结果由村级汇总。镇办和村办企业经营性债务、债权暂不列入清查的范围。
(二)各区、县级市和镇要从当地实际情况出发，根据省、市的统一部署，制定切实可行的清查方案。有条件和有必要的地方可以先在1-2个镇村搞清查的试点。试点可选在问题较多的地方进行。试点工作主要是探索报表的填制程序和方法，研究分类处理各种债权债务的办法，总结经验，指导面上工作。
(三)清查工作以自查为主，全面开展债务的普查。这次镇村两级债务的清查要以镇、村自查为主。各镇村都要成立自查小组，镇的自查小组要吸收各村的主要负责人参加；村自查小组要有村民代表参加。清查工作要以有关会计帐册和原始、会计记帐凭证等为依据，帐内帐外相结合，注意听取群众的意见。对群众反映突出的问题要重点清查。区、县级市主管部门要组织人员巡回检查，随时解决自查中的问题。
(四)公布清查结果。目前我市村一级已基本推行了村务公开，因此，清查工作结束后，村级要按照清查项目，向村民逐项公布，镇级清查中，凡涉及村级债务、债权的，要在各村主要干部、群众代表的范围内进行公布。在公布清查结果时，要结合当地的情况，向群众讲明债务、债权形成的原因和清理债务的有关政策。公布清查结果之后，要针对群众提出的问题，进行复查。清查结果要经群众认可，村级《报表》由民主理财小组负责人、村集体经济组织主要干部分别签字，镇级《报表》由主要负责人和村干部代表分别签字，方可汇总上报。
(五)及时组织担查监督。在镇村自查的基础上，区(县级市)镇的农业、财政、金融、税务、审计等有关部门要联合进行抽查验收，加强督查，决不走过场。区、县级市对镇级的抽查面不低于50%。村级的抽查验收由镇级组织为主，区、县级市对村级的抽查要结合当地情况进行，抽查面不低于10%。对自查不彻底或清理结果未进行公布的单位，要责成其重查并公布。
(六)分工负责，汇总上报。报省政府的要求，镇政府及镇属部门和单位的不良债务清查，由财政、审计部门负责组织实施；农村集体经济组织不良债务的清查，由各级农业部门负责。清查报表要逐级汇总上报，镇、村两级的报表汇总统一由镇农业部门负责填报，并报区、县级市农办(委)、财政局和审计局；各区、县级市的汇总报表由农办(委)负责，于今年9月30日前上报广州市农委，并同时抄报市财政局和审计局。全市完成债务清查报表汇总的时间为10月上旬。
三、加大力度，强化措施，切实处理好已形成的债权债务明确清查和处理镇村两级不良债务的债任，分级、分工负责到底，哪个地方的债务问题就由哪个地方处理好，不得将矛盾上交。对镇政府的不良债务，要在当地党委、政府的统一领导下，由财政、审计部门牵头，金融、税务、监察等部门密切配合、共同负责彻底清查、追收和处理；属于农村集体经济组织的不良债务，主要是由当地的农业、金融、税务部门负责汇同该集体经济组织进行清查处理。编委、纠风办等有关部门要结合本部门的职能密切配合。对已形成的镇村债权、债务，要在保持农村社会稳定的前提下，严格按照《通知》的有关规定，积极妥善地进行处理。首先要在清查的基础上，分类进行处理，采取以下主要途径逐步消化解决：
一是收欠还债。各地要运用经济手段、法律手段和行政手段催收单位和个人所欠镇村的款项，用收回的欠款偿还债务。
二是核销减债。对于债权单位已撤消或债权人主动放弃追债要求的债务，可按规定程序予以核销。
三是拍卖还债。以镇村名义为企业借(贷)款，企业已关、停的，要拍卖其财产，用于抵债。
四是划转债务。以镇村名义为企业借(贷)款形成的债务，一律划转给企业由其负责偿还，企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还。
五是实物抵债。镇政府和镇集体经济组织投资开发项目所欠债务，在办妥有关产权转让的法律手续后，可以房屋、设备等实物或土地使用权来偿还债务，或采取股份合作等形式转让部分债务，以股权换债权。处理化解镇村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民群众的债权人利益。在偿还债务时，不得将镇政府和镇村集体经济组织所欠债务向农民摊派，也不得借机向农民乱收税费，加重农民负担。对以集体名义借(借)款用于代缴税费的，要向应缴纳税费的单位和个人催收，限期缴齐，专项用于归还代缴税费的借(贷)款。对农民群众欠缴镇村集体经济组织的款项，要区别对待，合理的，应当帮助群众制订计划，逐步催缴；不合理的，要坚决取消，不再催缴。
四、强化监督，健全制度，严肃查处违法违纪的行为，切实制止新的不良债务增加清理镇村两级不良债务工作，要与整顿农村金融秩序、集体资产清产核资、加强基层组织建设、财务公开工作结合起来，统筹安排，综合治理，要从以下几个方面努力制止新的不良债务继续增加：
(一)镇村两级集体经济组织一般只宜向金融机构借款，向非金融单位、个人借款必须十分慎重。凡违反规定、擅自借款发生的债务，要按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理。镇村举办公益事业，必须坚持量入为出、量力而行的原则，有多少钱办多少事。
(二)要严格按照政企分开的原则规范镇政府行为。镇政府一律不准直接办企业，不准为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤点和挪用集体资金，更不准迫使镇村集体经济组织借(贷)款上缴税费。镇村集体经济组织所属企业都应实行独立核算，成为自主经营、处负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不准把形成的债务向农民转嫁或摊派。镇政府要坚决精简超编人员，清退自行招聘人员，下决心减少开支。从严控制村干部定编人数和工资补贴标准，村干部可实行交叉兼职。严格控制镇村管理费和招待费开支，禁止大吃大喝。
(三)要结合整顿农村金融秩序，坚决打击农村非法金融活动，对违反国家规定高息借贷的行为，国家不予保护。所有干部一律不得参与高利贷活动。镇村两级要把1996年以来的高利借(贷)款逐笔登记。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。
(四)严格执行税收策，规范税收征管。农业税、农业特产税、屠宰税要明确纳税人，据实征收，不得由镇村集体经济组织借(贷)款代缴，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借(借)款代缴。凡凭借(贷)款缴税获得的“奖励”、“回扣”，必须全额退缴。镇村两级也不得为完成交费和摊派任务而借债、垫款。同时，要进一步完善以下各项管理制度。
1．借(贷)款管理制度。镇村举办公益事业，必须遵循量入为出的原则，坚持有多少钱办多少事。要建立健全借(贷)款管理制度，彻底改变镇村两级借(贷)款管理混乱的状况。镇村集体经济组织兴办生产、经营项目，确需借(贷)款的，必须按程序进行，村级必须由村集体经济组织干部集体研究提出意见，民主理财小组审核，经成员大会或成员代表大会讨论通过后实施。镇级借(贷)款。必须经领导班子成员集体研究决定；借(贷)款数额较大的，必须由领导班子成员集体研究提出意见，经镇人民代表大会讨论讨论通过后实施。
2．资产管理制度。加强镇村两级集体资产管理，是制止新的不良债务增加的关键措施。要建立健全集体资产管理制度，保证资金安全。要围绕债务、债权两方面，强化管理措施。对于较大数额的借入资金可实行专项管理，要制订使用计划、落实使用的责任、实行年度结算，对于出售、转让发生所有权或使用权转移的集体资产，必须经过拍卖或评估程序。集体资产评估结果要按权属关系经成员大会或成员代表大会确认，区、县级市农村集体资产管理部门要加强对集体资产评估工作的监督管理。
3．财务公开制度。财务公开是关系到镇村民主制度建设的一件大事，债务、债权的管理必须纳入财务公开制度，没有纳入制度的，要对其制度做必要的补充修订。今年，财务公开要把债务、债权的清查情况作为重点内容。
4．干部任期、离任审计制度。区(县级市)、镇两级农业、审计部门要根据《通知》的要求，切实组织好对镇政府和镇村集体经济债务的专项审计工作，严格执行镇村干部任期、离任审计制度。任期审计的主要对象是镇村两级领导干部。审计工作分年度进行，一年一审。离任审计要针对镇两级领导干部整个任期内的债务、债权责任进行，对造成不良债务数额巨大并负有责任的干部，农业部门与组织人事部门及及时通报情况。各地还要根据债务专项审计和干部任期、离任审计工作的需要，加强审计机构队伍建设，完善向地方政府和有关部门的报告制度。
广州市人民政府办公厅
一九九九年九月七日
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各区、县级市人民政府，市府直属各单位：
为了认真贯彻落实国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》(国办发[1999]40号，以下简称《通知》)和省人民政府办公厅粤府办[1999]61号文件的有关精神，切实做好镇村两级不良债务的清理工作，经市人民政府同意，现就有关问题通知如下：
一、明确指导思相，切实加强领导近年来，一些地方的镇村干部以各种名义盲目举债，不仅超过其经济发展的需要和自身的偿还能力，而且还大量用非生产性开支，甚至挥霍浪费，已成为损害农民利益、影响农村稳定的严重问题，各级政府和有关部门要充分认识镇村两级不良债务问题的严重性、危害性，高度重视不良债务的清理工作，把清查、处查不良债务，遏止不良债务的增加，作为1999年农业和农村工作的一项重要内容，摆上议事日程，切实加强领导，主要领导要亲自抓，并明确专人负责，使各项工作落到实处。清理镇村两级不良债务工作，要在当地政府的领导下进行。各级农业部门要根据当地人民政府的具体部署，会同财政、金融、税务、审计等有关部门，加强对这项工作的组织、协调和指导。要以中共中央中发[1999]3号文件精神为指导，按照国务院办公厅《通知》的要求，把清理镇村两级不良债务，作为防范和化解农村金融风险、保持农村社会稳定的重要措施。通过清理镇村两级不良债务，提高农村集体资产的质量，建立健全集体资产的运营机制，促进农业与农村经济的健康发展。
二、精心组织实施，认真做好全面清查不良债务的各项工作按照国务院办公厅《通知》的要求，这次镇村不良债务的清查工作应该把清查和处理分开，采取先清查、后处理的办法。有关债务清查阶段的工作要明确要求，分工负责，有领导、有计划、有步骤地进行。
(一)明确清查的对象和范围。这次不良债务的清查范围要严格按照国务院办公厅《通知》的要求进行，清查对象主要是：1998年底以前镇村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务；经济社(村民小组)的债务、债权包括在村级，其清查结果由村级汇总。镇办和村办企业经营性债务、债权暂不列入清查的范围。
(二)各区、县级市和镇要从当地实际情况出发，根据省、市的统一部署，制定切实可行的清查方案。有条件和有必要的地方可以先在1-2个镇村搞清查的试点。试点可选在问题较多的地方进行。试点工作主要是探索报表的填制程序和方法，研究分类处理各种债权债务的办法，总结经验，指导面上工作。
(三)清查工作以自查为主，全面开展债务的普查。这次镇村两级债务的清查要以镇、村自查为主。各镇村都要成立自查小组，镇的自查小组要吸收各村的主要负责人参加；村自查小组要有村民代表参加。清查工作要以有关会计帐册和原始、会计记帐凭证等为依据，帐内帐外相结合，注意听取群众的意见。对群众反映突出的问题要重点清查。区、县级市主管部门要组织人员巡回检查，随时解决自查中的问题。
(四)公布清查结果。目前我市村一级已基本推行了村务公开，因此，清查工作结束后，村级要按照清查项目，向村民逐项公布，镇级清查中，凡涉及村级债务、债权的，要在各村主要干部、群众代表的范围内进行公布。在公布清查结果时，要结合当地的情况，向群众讲明债务、债权形成的原因和清理债务的有关政策。公布清查结果之后，要针对群众提出的问题，进行复查。清查结果要经群众认可，村级《报表》由民主理财小组负责人、村集体经济组织主要干部分别签字，镇级《报表》由主要负责人和村干部代表分别签字，方可汇总上报。
(五)及时组织担查监督。在镇村自查的基础上，区(县级市)镇的农业、财政、金融、税务、审计等有关部门要联合进行抽查验收，加强督查，决不走过场。区、县级市对镇级的抽查面不低于50%。村级的抽查验收由镇级组织为主，区、县级市对村级的抽查要结合当地情况进行，抽查面不低于10%。对自查不彻底或清理结果未进行公布的单位，要责成其重查并公布。
(六)分工负责，汇总上报。报省政府的要求，镇政府及镇属部门和单位的不良债务清查，由财政、审计部门负责组织实施；农村集体经济组织不良债务的清查，由各级农业部门负责。清查报表要逐级汇总上报，镇、村两级的报表汇总统一由镇农业部门负责填报，并报区、县级市农办(委)、财政局和审计局；各区、县级市的汇总报表由农办(委)负责，于今年9月30日前上报广州市农委，并同时抄报市财政局和审计局。全市完成债务清查报表汇总的时间为10月上旬。
三、加大力度，强化措施，切实处理好已形成的债权债务明确清查和处理镇村两级不良债务的债任，分级、分工负责到底，哪个地方的债务问题就由哪个地方处理好，不得将矛盾上交。对镇政府的不良债务，要在当地党委、政府的统一领导下，由财政、审计部门牵头，金融、税务、监察等部门密切配合、共同负责彻底清查、追收和处理；属于农村集体经济组织的不良债务，主要是由当地的农业、金融、税务部门负责汇同该集体经济组织进行清查处理。编委、纠风办等有关部门要结合本部门的职能密切配合。对已形成的镇村债权、债务，要在保持农村社会稳定的前提下，严格按照《通知》的有关规定，积极妥善地进行处理。首先要在清查的基础上，分类进行处理，采取以下主要途径逐步消化解决：
一是收欠还债。各地要运用经济手段、法律手段和行政手段催收单位和个人所欠镇村的款项，用收回的欠款偿还债务。
二是核销减债。对于债权单位已撤消或债权人主动放弃追债要求的债务，可按规定程序予以核销。
三是拍卖还债。以镇村名义为企业借(贷)款，企业已关、停的，要拍卖其财产，用于抵债。
四是划转债务。以镇村名义为企业借(贷)款形成的债务，一律划转给企业由其负责偿还，企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还。
五是实物抵债。镇政府和镇集体经济组织投资开发项目所欠债务，在办妥有关产权转让的法律手续后，可以房屋、设备等实物或土地使用权来偿还债务，或采取股份合作等形式转让部分债务，以股权换债权。处理化解镇村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民群众的债权人利益。在偿还债务时，不得将镇政府和镇村集体经济组织所欠债务向农民摊派，也不得借机向农民乱收税费，加重农民负担。对以集体名义借(借)款用于代缴税费的，要向应缴纳税费的单位和个人催收，限期缴齐，专项用于归还代缴税费的借(贷)款。对农民群众欠缴镇村集体经济组织的款项，要区别对待，合理的，应当帮助群众制订计划，逐步催缴；不合理的，要坚决取消，不再催缴。
四、强化监督，健全制度，严肃查处违法违纪的行为，切实制止新的不良债务增加清理镇村两级不良债务工作，要与整顿农村金融秩序、集体资产清产核资、加强基层组织建设、财务公开工作结合起来，统筹安排，综合治理，要从以下几个方面努力制止新的不良债务继续增加：
(一)镇村两级集体经济组织一般只宜向金融机构借款，向非金融单位、个人借款必须十分慎重。凡违反规定、擅自借款发生的债务，要按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理。镇村举办公益事业，必须坚持量入为出、量力而行的原则，有多少钱办多少事。
(二)要严格按照政企分开的原则规范镇政府行为。镇政府一律不准直接办企业，不准为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤点和挪用集体资金，更不准迫使镇村集体经济组织借(贷)款上缴税费。镇村集体经济组织所属企业都应实行独立核算，成为自主经营、处负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不准把形成的债务向农民转嫁或摊派。镇政府要坚决精简超编人员，清退自行招聘人员，下决心减少开支。从严控制村干部定编人数和工资补贴标准，村干部可实行交叉兼职。严格控制镇村管理费和招待费开支，禁止大吃大喝。
(三)要结合整顿农村金融秩序，坚决打击农村非法金融活动，对违反国家规定高息借贷的行为，国家不予保护。所有干部一律不得参与高利贷活动。镇村两级要把1996年以来的高利借(贷)款逐笔登记。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。
(四)严格执行税收策，规范税收征管。农业税、农业特产税、屠宰税要明确纳税人，据实征收，不得由镇村集体经济组织借(贷)款代缴，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借(借)款代缴。凡凭借(贷)款缴税获得的“奖励”、“回扣”，必须全额退缴。镇村两级也不得为完成交费和摊派任务而借债、垫款。同时，要进一步完善以下各项管理制度。
1．借(贷)款管理制度。镇村举办公益事业，必须遵循量入为出的原则，坚持有多少钱办多少事。要建立健全借(贷)款管理制度，彻底改变镇村两级借(贷)款管理混乱的状况。镇村集体经济组织兴办生产、经营项目，确需借(贷)款的，必须按程序进行，村级必须由村集体经济组织干部集体研究提出意见，民主理财小组审核，经成员大会或成员代表大会讨论通过后实施。镇级借(贷)款。必须经领导班子成员集体研究决定；借(贷)款数额较大的，必须由领导班子成员集体研究提出意见，经镇人民代表大会讨论讨论通过后实施。
2．资产管理制度。加强镇村两级集体资产管理，是制止新的不良债务增加的关键措施。要建立健全集体资产管理制度，保证资金安全。要围绕债务、债权两方面，强化管理措施。对于较大数额的借入资金可实行专项管理，要制订使用计划、落实使用的责任、实行年度结算，对于出售、转让发生所有权或使用权转移的集体资产，必须经过拍卖或评估程序。集体资产评估结果要按权属关系经成员大会或成员代表大会确认，区、县级市农村集体资产管理部门要加强对集体资产评估工作的监督管理。
3．财务公开制度。财务公开是关系到镇村民主制度建设的一件大事，债务、债权的管理必须纳入财务公开制度，没有纳入制度的，要对其制度做必要的补充修订。今年，财务公开要把债务、债权的清查情况作为重点内容。
4．干部任期、离任审计制度。区(县级市)、镇两级农业、审计部门要根据《通知》的要求，切实组织好对镇政府和镇村集体经济债务的专项审计工作，严格执行镇村干部任期、离任审计制度。任期审计的主要对象是镇村两级领导干部。审计工作分年度进行，一年一审。离任审计要针对镇两级领导干部整个任期内的债务、债权责任进行，对造成不良债务数额巨大并负有责任的干部，农业部门与组织人事部门及及时通报情况。各地还要根据债务专项审计和干部任期、离任审计工作的需要，加强审计机构队伍建设，完善向地方政府和有关部门的报告制度。
广州市人民政府办公厅
一九九九年九月七日
