1901年庚子国变，八国联军侵华，慈禧与光绪借西狩之名到西安避难，慈禧在西安逗留近二十天后，也开始启城回京。终于回到了阔别已久的北京城，她没能忘记西行时的凄凉与痛苦，痛定思痛，这位老佛爷终于肯变法了。在回京的路上，慈禧一连下达几份罪己诏，说明自己负罪深重，现在要躬省自身，关心民生。而且慈禧还明确地下达谕旨，大致勾画出变法的基本蓝图：

慈训谓：

取外国之长，乃可补中国之短。惩前事之事，乃可作后事之师。欲求振作，当议更张。着军机大臣、大学士、六部、九卿、各直省督抚、驻扎各国使臣，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国政、吏治民生、学校科举、兵政财政等，有因有革，有省有并，各举所知，限两个月内详悉以闻。

可见把慈禧说成是卖国贼非常不理性不合适，慈禧在后来积极推行变法新政和改革官制。

现在没有固执己见地谈祖宗之法了，也没有像先前那样训斥光绪、珍妃崇洋媚外的口气，而是要以外国之长补中国之短，看来慈禧并不是一味地盲目守旧，还是能够与时俱进，在政务上作改进革新。后来有学者分析，如果康有为、梁启超这样的维新变法人士当年拥护的是慈禧而不是没有实权的光绪来推行变法，说不定就事半功倍，因为根据当时以及后来慈禧颁布的一系列的新政措施，人们不难发现其实有些内容同百日维新时颁布的新政简直就是如出一辙。

西安避难，我们看到的好像是到处旅游、到处受追捧、受欢迎的慈禧，其实除了这些之外，作为一个女人，她也有很多细心独到的地方：比如这次她召见地方官员，从与他们的交谈中，除了表示对地方官的重视外，当然还有调查民情与探讨新政这一层的意思。回到北京，她发现北京到处都是残垣断壁，无数村镇沦为废墟，民众向她反映联军在当地烧杀淫掠的兽行，所以，这次慈禧再三下罪己诏不是没有来头的，她也有她的恻隐之心。古语云：“穷则变，变则通，通则久。"慈禧对于这些道理还是能够理解的，要不然她凭什么能够执掌大清政权长达近半个世纪。

光绪二十六年十二月初十日(1901年1月30日)，为了挽救大清朝颓势，为了防止亡国灭种危机的到来，当然也是为了牢牢稳固自身的权力，迫于形势的慈禧终于正式颁布了变法诏书。

对于慈禧雄心勃勃的新政计划，朝廷内外臣工的反应却非常冷淡，他们不知道慈禧到底在玩什么把戏，三年前将戊戌新政贬斥得一文不值、悉数废除，现在吃了败仗，受了惊吓和旅途的劳累，这才突然想起新政，这不是故作姿态嘛，所以臣工们大多持观望态度。

在光绪二十七年三月初三，慈禧下令成立督办政务处，以便推动变法。当时，慈禧钦点军机处中的荣禄、王文韶和鹿传霖加入督办政务处，当时世铎已病逝，瞿鸿禨还未正式到任，所以军机处三人全部被慈禧看中。当然，还有大学士李鸿章、昆岗、孙家鼐都被选进督办政务处，当然还有两位重要的疆臣张之洞和刘坤一也被慈禧任命为督办政务处遥为参与。

从光绪二十七年三月(1901年4月)成立督办政务处起，到光绪三十一年十一月(1905年12月)成立学部为止，在这5年间，慈禧颁布了一系列除旧布新的政令，大体内容共有25项，可以说是对清朝的各项制度进行了比较全面的改革。

不过，对于慈禧风风火火的新政变法，时人也有很不领情的，《中外日报》就指责新政“既内恐舆论之反侧，又外惧强邻之责言，乃取戊戌两年初举之而复废之之政，陆续施行，以表明国家实有维新之意”。

也就是说慈禧畏惧国内舆论和列强的指责，从而恢复戊戌变法时的内容，只是表面上有维新之意，敷衍内外各方而已。

著名的开明之士黄遵宪说得更为直接：“今回銮将近一年，所用之人，所治之事，所搜刮之款，所娱乐之具，所敷衍之策，比前又甚焉，辗转迁延，卒归于绝望，然后乃知变法之诏，第为避祸全生，徒以之媚外人而骗吾民也。”

当年的有识之士看出了慈禧粉饰门面的把戏，认为慈禧只不过变更了一些细枝末节而已，治标不治本，根本没有触及最根本的问题，那就是变更国体、准备立宪。当时也有一些开明大臣看出了这一点，便给慈禧上奏，让大清预备立宪，以挽救走向衰落的大清。