发布部门: 广东省梅州市人民政府
发布文号: 梅市府[2008]36号
各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各单位：
为进一步落实市政府关于推进依法行政的工作部署，切实加强我市政府和部门规范性文件（含其他政策性措施，下称文件）制定工作的管理，确保办文程序规范、责任明确、合法高效，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》（省政府令第93号）、《印发梅州市规范性文件制定程序规定的通知》（梅市府（2006）5号），现就文件制定工作，重申有关规定，并提出如下意见：
一、文件起草
（一）起草单位在拟定文件前应确认以下事项：
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件，是否经市长办公会议动议，或经市政府分管领导同意；
2．文件内容是否全部或主要属于本单位的法定职责范围；
3．起草的文件是否可以单独以本单位名义上报；
4．拟定的文件是否必须以市政府（含市府办）名义发布。
（二）起草文件前，起草单位应当做好如下工作：
1．文件项目确立后，应将起草意图等内容以书面形式函告市法制局。对涉及重大事项、内容复杂或时间任务较紧的，市法制局应当在市政府领导动议时一并提前介入，参与调研论证或考察，掌握文件起草全过程；
2．拟订工作计划，落实起草人员，并进行必要的调查研究；
3．收集和研究现行有关法律、法规、规章、规范性文件以及其他相关资料（含我省其他地级市同类文件出台情况）。
（三）文件起草过程中，起草单位应当组织科学性和可行性论证。凡拟以市政府（不含市府办）名义发布的文件，原则上都应组织论证，最大限度地让行政相对人获得更多的知情权、参与权和表达权。论证的过程和结论应当充分反映在起草说明中，必要时应形成专门的论证报告。论证的主要内容包括：
1．制定该文件的必要性；
2．制定该文件的法定职责依据；
3．拟定的政策性规定的合法性；
4．拟定的政策性规定实施后的积极效果预测；
5．拟定的政策性规定实施后的消极效果评价及其对策；
6．为有效执行拟定政策性规定需要解决的问题；
7．其他需要论证的事项。
（四）文件内容应当符合梅市府（2006）5号文第十五条的规定。同时应注意以下事项：
1．文件的目的和依据放在文件的第一条（或首段），目的在前，依据在后。援引的法律、法规、规章和上级规范性文件依据应当使用全称，并注明发布机关、发文文号等内容。援引依据较多的，可以只引用主要依据；
2．文件具体内容不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越行政机关的职权范围；不得设定行政许可事项；不得设定行政收费项目；不得设定行政处罚和行政强制措施；不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
3．文件的用语应当规范、准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文的行文格式。文件的内容应当避免简单重复法律、法规、规章以及上级文件的规定。文件所涉及数据应当客观、真实，文稿内容应经认真校对，避免文字错误。
二、征求意见
（一）文件起草单位应当依照梅市府（2006）5号文第十六条、第十七条、第十八条规定，将比较成熟的文件草案公开征求有关单位或个人的意见，并认真研究和处理反馈意见。
（二）征求意见可采取函件、会议、互联网或相关媒体等多种方式。通过书面函件征求意见时，应当载明拟制定文件的主要内容、征求意见的起止时间、联系人和电话等内容。文件内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者对本地区、本行业工作有重要影响的，起草单位应当按有关规定举行听证会。
（三）被征求意见的各相关部门对征求意见稿必须认真研究，形成书面材料加盖单位公章和行政首长签字后按要求函复。提出修改意见的，应当说明理由并提供相应的依据。在征求意见截止时间后经催促仍未函复的，视作同意。
（四）起草单位对反馈意见应进行认真研究，对不予采纳的，应与反馈意见单位进行沟通、协商。对经过充分协商仍存在分歧的，起草单位应报请市政府分管领导或副秘书长组织协调，形成一致意见。
三、草案报送材料
（一）起草单位报送文件草案时，应按梅市府（2006）5号文第二十一条的规定提供所需材料。在报送材料时还应注意以下事项：
1．起草说明中应包含制定该规定的成本效益分析和征求意见的情况说明。征求意见情况应单独说明，主要包括被征求意见单位范围、数量，反馈及未作反馈单位情况、有关单位（公民）对文件草案的意见，以及协调、征求意见过程中的不同意见及其处理情况。意见被起草单位采纳的，则应说明采纳意见在对应文件中的具体位置；不采纳的，应说明理由并提供相关依据。
2．在提供起草文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的规范性文件（原件、复印件或打印件）等材料时，起草单位应确定所提供的文件依据现行有效，并尽量全面。
（二）报送的文件草案及其起草、征求意见情况说明还应附上相应的电子文本。
四、办文
（一）报送。
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件草案在送审时，起草单位应以正式文件上报市政府，不宜直接送市法制局。
2．拟以部门（含部门联合）名义发布的文件草案在送审时，起草单位应以部门正式文件的形式直接报送市法制局审查。
（二）收文。
1．市府办办文科室在收文时，应按照梅市府（2006）5号文第二十一条和本意见的要求，核实起草单位报送材料是否齐备、是否已征求意见。对未征求相关部门意见或报送材料不齐全的，市府办相关科室应及时通知起草单位补充征求意见或补齐材料。
2．市府办办文科室在提出拟办意见前，即送一份给市法制局，市法制局认为不属该局审查范围的，应及时反馈市府办办文科室。
（三）批办。
对拟制定出台的下列文件，由市府办办文科室提出拟办意见，报市政府秘书长以上领导批转市法制局审查：
1．梅市府（2006）5号文规定应纳入规范性文件管理范畴的文件，即根据法律、法规、规章和上级规范性文件，依照法定权限和程序制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的文件。
2．市政府办公室《转发市法制局关于实施〈梅州市规范性文件制定程序规定〉有关问题的意见》（梅市府办（2006）28号）中规定应纳入规范性文件管理的“内部文件”。
3．提请市政府常务会议讨论的其他政策性文件。
（四）审查时间要求。
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件，市法制局应当自受理之日起3个月内完成审查。情况特殊的，市法制局自受理之日起，审查时间原则上应不少于10个工作日。
2．拟以部门名义发布的文件，市法制局应当自受理之日起10个工作日内完成审查。
3．要求补充材料的，审查时间自收到补充材料之日重新计算。退回起草单位后重新送审的，审查时间自重新受理之日起计算。
五、审查、审议
（一）市法制局在审查拟以市政府（含市府办）名义发布的文件时，应当着重审查文件的合法性，同时兼顾审查文件的可行性、适当性、科学性和可操作性。
市法制局在审查拟以部门名义发布的文件时，原则上只审查合法性，若发现存在可行性或者适当性等其他问题时，可以向起草单位提出建议。
（二）政府文件应当经政府常务会议审议通过，并由市政府行政首长或授权的市政府分管领导签发。
部门文件应当依照市法制局的审查意见进行修改，并由该部门行政首长签发。
（三）文件经市政府常务会议审议有修改意见的，按市政府常务会议要求由有关部门修改，并经市法制局审定后报市政府。
六、发布、备案
（一）发布。以市政府（含市府办）或政府部门发布的文件，除依法应当保密的外，应当向社会公布。现行文件被修改、补充，或者部分条款废止的，应按规定重新公布经修正的新文本。
（二）备案。按规定应当上报省法制办和市人大常委会备案的政府文件，经市法制局提出备案报告后，由市府办秘书科提交市政府秘书长签发，并按有关规定上报。
部门文件，起草单位应按梅市府（2006）5号文第三十六条、第三十七条和梅市府办（2006）28号文的有关规定报送备案。
七、其他事项
（一）送审稿有梅市府（2006）5号文第二十五条、梅市府办（2006）28号文第四条第（三）项规定或下列情形之一的，市法制局可以退回起草单位：
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件，未经市政府秘书长以上领导批转的；
2．文件内容须作重大修改的；
3．有关部门对送审稿规定的主要内容存在较大分歧，起草单位未与有关部门协商的，或未报请市政府分管领导或副秘书长组织协调形成一致意见的；
4．文件的有关数据、文字技术有重大错误或者有重大缺陷以至妨碍对文件的准确理解的。
（二）拟由市政府（含市府办）名义发布的送审稿有下列情况之一的，市法制局可以缓办：
1．文件规定的内容处于上级尚未出台或正在征求意见，市政府领导未作特别批示，出台的基本条件尚不成熟的；
2．征求意见不全面，缺少文件涉及主要部门意见的；
3．未提供征求意见情况说明，或对不采纳的意见建议未说明理由和依据，经通知后仍未按要求补充的；
4．提供材料不符合规定要求，或未提供合法有效依据材料的；
5．起草单位未向市法制局函告起草意图、计划，临时送审的；
6．起草单位在市政府常务会议拟召开日期前10个工作日送审，并要求提交常务会议讨论，市法制局确实无法安排审查或完成审查的。
（三）市法制局负责对文件的制定和管理工作进行监督检查，不定期组织对政府重要文件的实施情况进行跟踪评估，并向市政府报告监督检查和评估情况。对已经生效但严重违反文件制定程序规定或者有违反法律、法规、规章和上级规范性文件的，市法制局应当建议发布机关予以修改或者废止，或者提请市政府予以撤销。
（四）对未经市法制局审查同意，或未按市法制局的审查意见签发以及未经依法发布的部门文件，市法制局可以根据有关规定，报请市政府予以废止。
（五）对违反文件制定程序规定，未进行文件必要性、可行性等问题论证，或未提供客观真实的数据，或隐瞒不利于本部门的合法有效依据的，起草单位应承担由此造成的后果和相应的责任。对情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，由有关部门依法追究起草单位主要负责人和直接责任人的行政责任。
（六）各级各部门应高度重视文件起草工作，切实提高起草质量和效率。文件审查机构应尽职尽责把好审查关，否则由此造成严重后果的，应当根据有关规定追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
梅州市人民政府
二○○八年五月八日
发布文号: 梅市府[2008]36号
各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各单位：
为进一步落实市政府关于推进依法行政的工作部署，切实加强我市政府和部门规范性文件（含其他政策性措施，下称文件）制定工作的管理，确保办文程序规范、责任明确、合法高效，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》（省政府令第93号）、《印发梅州市规范性文件制定程序规定的通知》（梅市府（2006）5号），现就文件制定工作，重申有关规定，并提出如下意见：
一、文件起草
（一）起草单位在拟定文件前应确认以下事项：
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件，是否经市长办公会议动议，或经市政府分管领导同意；
2．文件内容是否全部或主要属于本单位的法定职责范围；
3．起草的文件是否可以单独以本单位名义上报；
4．拟定的文件是否必须以市政府（含市府办）名义发布。
（二）起草文件前，起草单位应当做好如下工作：
1．文件项目确立后，应将起草意图等内容以书面形式函告市法制局。对涉及重大事项、内容复杂或时间任务较紧的，市法制局应当在市政府领导动议时一并提前介入，参与调研论证或考察，掌握文件起草全过程；
2．拟订工作计划，落实起草人员，并进行必要的调查研究；
3．收集和研究现行有关法律、法规、规章、规范性文件以及其他相关资料（含我省其他地级市同类文件出台情况）。
（三）文件起草过程中，起草单位应当组织科学性和可行性论证。凡拟以市政府（不含市府办）名义发布的文件，原则上都应组织论证，最大限度地让行政相对人获得更多的知情权、参与权和表达权。论证的过程和结论应当充分反映在起草说明中，必要时应形成专门的论证报告。论证的主要内容包括：
1．制定该文件的必要性；
2．制定该文件的法定职责依据；
3．拟定的政策性规定的合法性；
4．拟定的政策性规定实施后的积极效果预测；
5．拟定的政策性规定实施后的消极效果评价及其对策；
6．为有效执行拟定政策性规定需要解决的问题；
7．其他需要论证的事项。
（四）文件内容应当符合梅市府（2006）5号文第十五条的规定。同时应注意以下事项：
1．文件的目的和依据放在文件的第一条（或首段），目的在前，依据在后。援引的法律、法规、规章和上级规范性文件依据应当使用全称，并注明发布机关、发文文号等内容。援引依据较多的，可以只引用主要依据；
2．文件具体内容不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越行政机关的职权范围；不得设定行政许可事项；不得设定行政收费项目；不得设定行政处罚和行政强制措施；不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
3．文件的用语应当规范、准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文的行文格式。文件的内容应当避免简单重复法律、法规、规章以及上级文件的规定。文件所涉及数据应当客观、真实，文稿内容应经认真校对，避免文字错误。
二、征求意见
（一）文件起草单位应当依照梅市府（2006）5号文第十六条、第十七条、第十八条规定，将比较成熟的文件草案公开征求有关单位或个人的意见，并认真研究和处理反馈意见。
（二）征求意见可采取函件、会议、互联网或相关媒体等多种方式。通过书面函件征求意见时，应当载明拟制定文件的主要内容、征求意见的起止时间、联系人和电话等内容。文件内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者对本地区、本行业工作有重要影响的，起草单位应当按有关规定举行听证会。
（三）被征求意见的各相关部门对征求意见稿必须认真研究，形成书面材料加盖单位公章和行政首长签字后按要求函复。提出修改意见的，应当说明理由并提供相应的依据。在征求意见截止时间后经催促仍未函复的，视作同意。
（四）起草单位对反馈意见应进行认真研究，对不予采纳的，应与反馈意见单位进行沟通、协商。对经过充分协商仍存在分歧的，起草单位应报请市政府分管领导或副秘书长组织协调，形成一致意见。
三、草案报送材料
（一）起草单位报送文件草案时，应按梅市府（2006）5号文第二十一条的规定提供所需材料。在报送材料时还应注意以下事项：
1．起草说明中应包含制定该规定的成本效益分析和征求意见的情况说明。征求意见情况应单独说明，主要包括被征求意见单位范围、数量，反馈及未作反馈单位情况、有关单位（公民）对文件草案的意见，以及协调、征求意见过程中的不同意见及其处理情况。意见被起草单位采纳的，则应说明采纳意见在对应文件中的具体位置；不采纳的，应说明理由并提供相关依据。
2．在提供起草文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的规范性文件（原件、复印件或打印件）等材料时，起草单位应确定所提供的文件依据现行有效，并尽量全面。
（二）报送的文件草案及其起草、征求意见情况说明还应附上相应的电子文本。
四、办文
（一）报送。
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件草案在送审时，起草单位应以正式文件上报市政府，不宜直接送市法制局。
2．拟以部门（含部门联合）名义发布的文件草案在送审时，起草单位应以部门正式文件的形式直接报送市法制局审查。
（二）收文。
1．市府办办文科室在收文时，应按照梅市府（2006）5号文第二十一条和本意见的要求，核实起草单位报送材料是否齐备、是否已征求意见。对未征求相关部门意见或报送材料不齐全的，市府办相关科室应及时通知起草单位补充征求意见或补齐材料。
2．市府办办文科室在提出拟办意见前，即送一份给市法制局，市法制局认为不属该局审查范围的，应及时反馈市府办办文科室。
（三）批办。
对拟制定出台的下列文件，由市府办办文科室提出拟办意见，报市政府秘书长以上领导批转市法制局审查：
1．梅市府（2006）5号文规定应纳入规范性文件管理范畴的文件，即根据法律、法规、规章和上级规范性文件，依照法定权限和程序制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的文件。
2．市政府办公室《转发市法制局关于实施〈梅州市规范性文件制定程序规定〉有关问题的意见》（梅市府办（2006）28号）中规定应纳入规范性文件管理的“内部文件”。
3．提请市政府常务会议讨论的其他政策性文件。
（四）审查时间要求。
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件，市法制局应当自受理之日起3个月内完成审查。情况特殊的，市法制局自受理之日起，审查时间原则上应不少于10个工作日。
2．拟以部门名义发布的文件，市法制局应当自受理之日起10个工作日内完成审查。
3．要求补充材料的，审查时间自收到补充材料之日重新计算。退回起草单位后重新送审的，审查时间自重新受理之日起计算。
五、审查、审议
（一）市法制局在审查拟以市政府（含市府办）名义发布的文件时，应当着重审查文件的合法性，同时兼顾审查文件的可行性、适当性、科学性和可操作性。
市法制局在审查拟以部门名义发布的文件时，原则上只审查合法性，若发现存在可行性或者适当性等其他问题时，可以向起草单位提出建议。
（二）政府文件应当经政府常务会议审议通过，并由市政府行政首长或授权的市政府分管领导签发。
部门文件应当依照市法制局的审查意见进行修改，并由该部门行政首长签发。
（三）文件经市政府常务会议审议有修改意见的，按市政府常务会议要求由有关部门修改，并经市法制局审定后报市政府。
六、发布、备案
（一）发布。以市政府（含市府办）或政府部门发布的文件，除依法应当保密的外，应当向社会公布。现行文件被修改、补充，或者部分条款废止的，应按规定重新公布经修正的新文本。
（二）备案。按规定应当上报省法制办和市人大常委会备案的政府文件，经市法制局提出备案报告后，由市府办秘书科提交市政府秘书长签发，并按有关规定上报。
部门文件，起草单位应按梅市府（2006）5号文第三十六条、第三十七条和梅市府办（2006）28号文的有关规定报送备案。
七、其他事项
（一）送审稿有梅市府（2006）5号文第二十五条、梅市府办（2006）28号文第四条第（三）项规定或下列情形之一的，市法制局可以退回起草单位：
1．拟以市政府（含市府办）名义发布的文件，未经市政府秘书长以上领导批转的；
2．文件内容须作重大修改的；
3．有关部门对送审稿规定的主要内容存在较大分歧，起草单位未与有关部门协商的，或未报请市政府分管领导或副秘书长组织协调形成一致意见的；
4．文件的有关数据、文字技术有重大错误或者有重大缺陷以至妨碍对文件的准确理解的。
（二）拟由市政府（含市府办）名义发布的送审稿有下列情况之一的，市法制局可以缓办：
1．文件规定的内容处于上级尚未出台或正在征求意见，市政府领导未作特别批示，出台的基本条件尚不成熟的；
2．征求意见不全面，缺少文件涉及主要部门意见的；
3．未提供征求意见情况说明，或对不采纳的意见建议未说明理由和依据，经通知后仍未按要求补充的；
4．提供材料不符合规定要求，或未提供合法有效依据材料的；
5．起草单位未向市法制局函告起草意图、计划，临时送审的；
6．起草单位在市政府常务会议拟召开日期前10个工作日送审，并要求提交常务会议讨论，市法制局确实无法安排审查或完成审查的。
（三）市法制局负责对文件的制定和管理工作进行监督检查，不定期组织对政府重要文件的实施情况进行跟踪评估，并向市政府报告监督检查和评估情况。对已经生效但严重违反文件制定程序规定或者有违反法律、法规、规章和上级规范性文件的，市法制局应当建议发布机关予以修改或者废止，或者提请市政府予以撤销。
（四）对未经市法制局审查同意，或未按市法制局的审查意见签发以及未经依法发布的部门文件，市法制局可以根据有关规定，报请市政府予以废止。
（五）对违反文件制定程序规定，未进行文件必要性、可行性等问题论证，或未提供客观真实的数据，或隐瞒不利于本部门的合法有效依据的，起草单位应承担由此造成的后果和相应的责任。对情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，由有关部门依法追究起草单位主要负责人和直接责任人的行政责任。
（六）各级各部门应高度重视文件起草工作，切实提高起草质量和效率。文件审查机构应尽职尽责把好审查关，否则由此造成严重后果的，应当根据有关规定追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
梅州市人民政府
二○○八年五月八日
