发布文号: 琼府办[2006]39号
各市、县、自治县人民政府,省政府直属各有关单位：
《海南省旅游市场"零负团费"专项整治工作方案》已经省政府同意,现印发给你们,请结合实际，认真贯彻执行。
二○○六年六月二十一日
海南省旅游市场零负团费专项整治工作方案
为贯彻落实《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步加强旅游市场监督管理的决定》和《海南省人民政府关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》，制定本方案。
一、指导思想和目标
按照全省旅游市场综合整治的总体部署，利用半年左右时间，集中力量开展旅游市场"零负团费"(即等于或低于旅游产品的行业平均成本价格)的专项整治工作，从严查处旅行社以"零负团费"模式组接团的违规经营行为，打击旅游行业商业贿赂，坚决铲除"零负团费"的生存基础，建立起健康规范的旅游经营秩序和长效监管机制，还游客一个明明白白的消费环境，还旅游企业一个公平竞争的市场环境，还旅游从业人员一个安心舒心的从业环境，还旅游市场一个规范健康的发展环境，维护海南旅游整体形象，促进旅游产业转型升级，开创和谐旅游的新格局。
二、组织领导
成立海南省旅游市场"零负团费"专项整治工作领导小组。
组长：吴昌元（省委常委、常务副省长）
第一副组长：陈成（副省长、省打击旅游市场"四黑"综合整治工作指挥部副总指挥）
副组长：周公卒（省政府副秘书长、省打击旅游市场"四黑"综合整治工作指挥部办公室主任）
张琦（省旅游局局长）
傅勤（省监察厅副厅长、省纠风办副主任）
范晓军（省法制办公室副主任）
刘善义（省物价局局长）
夏文亮（省工商行政管理局副局长）
成员：杨志成（省公安厅副厅长）
陈永明（省人事劳动保障厅副厅长）
李年佑（省交通厅副厅长）
叶振兴（省质量技术监督局副局长）
梁定民（省旅游局巡视员）
周诗铜（省物价局副局长）
张楼辉（省国税局稽查局局长）
潘家飞（省地税局稽查局局长）
设立海南省旅游市场"零负团费"专项整治工作领导小组办公室，与省打击旅游市场"四黑"综合整治指挥部办公室合署办公，并承担两个办公室的日常工作。办公室主任：周公卒（兼）；办公室常务副主任：张琦（兼）；办公室副主任：刘善义（兼）、夏文亮（兼）、梁定民（兼）。
三、主要任务
（一）全面整治旅行社"零负团费"组接团的经营模式。
（二）全面整治导游、旅行社之间以"零负团费"方式买团卖团交易行为。
（三）全面整治旅游景区（点）、购物点、餐饮点等以高额回扣、商业贿赂等方式揽客的行为。
四、开展三大专项整治行动
（一）开展整治旅行社低于成本价组接团经营模式的"亮剑"行动。
1．全面检查旅行社与组团社的旅游接待合同，重点检查旅行社有无低于成本价竞争行为，确认组接团价格是否属"零负团费"经营的行为。
2．检查旅行社团队业务档案和财务凭证是否相符，收支是否相符。
3．检查旅行社与导游之间的劳动合同关系，旅行社是否与导游人员签订规范的劳动合同，是否约定了双方权利义务、劳动报酬和社会保险等事项。
4．检查旅行社是否收取或变相收取导游人员"人头费"、"管理费"、"押金"或其他不合法费用；是否存在导游人员垫付团款或拖欠导游人员劳动报酬的行为。
5．检查旅行社是否按规定使用全省统一旅游行程表，是否安排游客到非星级饭店、A级景点以及其他非旅游目录单位住宿、游览、购物、消费等。
"亮剑"行动由省物价局牵头负责，省旅游局、省工商行政管理局、省人事劳动保障厅和其他相关部门及旅游行业协会配合实施。
（二）开展整治导游人员、旅游车司机违规操作旅游业务、欺诈游客的"天网"行动。
1．检查导游人员、旅游车司机是否规范上岗。
2．检查导游人员是否按规定使用全省统一旅游行程表，检查导游人员、旅游车司机是否有在旅游行程之外以自理、自费加点等方式对游客进行二次收费等违规行为，是否存在擅自改变行程、增减旅游服务项目等方式欺诈游客的行为。
3．检查导游人员、旅游车司机有无向游客兜售商品的行为；有无强迫游客购物和中途甩团、甩客的行为。
4．检查旅游车司机是否服从导游人员的指挥，按照预定的行程线路规范驾驶，有无恶意刁难导游人员、刁难游客的行为。
"天网"行动由省旅游局牵头负责，省交通厅、省工商行政管理局、省公安厅和其他相关部门及旅游行业协会配合实施。
（三）开展整治旅游景区（点）、购物点、餐饮点等单位以高额回扣方式进行商业贿赂的"阳光"行动。
1．检查旅游景区（点）、购物点、餐饮点、星级饭店明码标价行为是否合法规范。
2．检查旅游景区（点）、购物点、餐饮点与旅行社的接待合同，旅游接待价格和佣金支付比例是否符合规定。
3．检查旅游景区（点）、购物点、餐饮点的会计、财务凭证，是否存在帐外支付旅行社、导游人员、旅游车司机回扣等行为。
4．检查旅行社是否有向下游企业非法转嫁经营风险、索要收取除合法佣金外的回扣等行为。
"阳光"行动由省工商行政管理局牵头负责，省监察厅（省纠风办）、省旅游局、省质量技术监督局、省物价局和其他相关部门及旅游行业协会配合实施。
五、工作措施
（一）研究确定统一的"零负团费"认定标准。
根据国家和我省有关法律、法规，综合考虑我省旅游实际和行业惯例，由省物价、旅游部门牵头研究确定"零负团费"的认定标准。"零负团费"的认定，原则上确定为等于或低于旅游产品的行业平均成本价格。旅游产品的行业平均成本价格的确定，首先由旅游行业协会在广泛征求旅游企业意见的基础上，进行科学测算、综合平衡后，报省物价部门组织听证，最后由省物价、旅游部门核定向社会公布。
（二）规范旅游要素价格。
1．制定旅行社价格行为规则，公布旅行社组接团成本信息和合理价格水平信息，制定旅游线路参考价格。
2．完善旅游饭店、旅游车船客运政府指导价标准并向社会公布。
3．完善旅游景区、景点（含特种旅游项目）门票分级定价标准并向社会公布。
4．制定旅游团队餐饮价格参考标准并向社会公布。
（三）实行"四统一"的旅游业务管理制度。
1．实行全省统一的旅游合同管理制度。发布统一的旅游合同范本，明确规定旅行社开展业务，应当与组接团社或者游客签订规范的旅游合同，载明当事人的姓名或者名称、地址、提供旅游服务的期间、游览景点、时间和线路以及购物点、专项旅游活动项目、交通、食宿的标准、导游服务及其标准、旅游费用、变更、解除合同的条件、责任及人身意外伤害险等事项，明确不得增加自理、自费项目。
2．实行全省统一的行程表管理制度。规定旅游行程表内不得有合同以外的自理或者自费项目。旅游行程表应当作为旅游合同附件，严格执行。各级旅游行政执法部门要加强对旅行社执行统一旅游行程表情况的检查，以统一旅游行程表为标准，从吃、住、行、游、购、娱等环节对旅行社的经营和服务行为进行全面监督。严禁旅行社在统一行程表之外安排其他旅游服务项目并进行收费。
3．实行全省统一的景区（点）、购物点、旅游饭店、旅游餐饮点等行业标准和推荐制度。由省旅游行政主管部门会同省政府相关部门和行业协会编制本省旅游消费项目和旅游团队线路，明确服务费用标准，并向社会公开推荐。对个性化旅游线路实行备案制。旅行社可以根据推荐消费项目设计个性化旅游线路，将行程安排、收费、服务标准等项目报省旅游行政主管部门备案，并向社会公布。
4．实行全省旅行社、导游一体化管理制度。导游人员应当在旅行社注册，成为旅行社从业人员。旅行社要与导游人员签订劳动合同，约定双方的权利义务，约定导游人员的工资报酬和社会保险等，接受劳动监察部门监督。导游人员上岗带团应当经所属旅行社委派。跨社带团的，应当由所属旅行社和借用旅行社通过合同约定，并持所属旅行社证明。旅行社不得聘用非导游人员从事旅游团队导游业务。
（四）实行旅游行业等级和星级管理制度。
旅行社不得将非等级旅游景区、景点（含特种旅游项目）、旅游购物点、旅游车船、旅游餐饮点、民俗风情点、旅游演艺点和非星级旅游饭店列入旅游线路。
（五）实行旅游产品目录管理制度。
省旅游行政主管部门统一编制旅游景区景点（含特种旅游项目）、民俗风情点、旅游演艺点、旅游购物点、旅游饭店、旅游餐饮点、旅游车船公司等目录，颁发相应标识，定期公布，并在机场、码头等公共场所及有关媒体、网站上提供免费查询。
（六）实行全省旅游综合执法制度。
1．海口、三亚市政府完善旅游综合执法检查站工作，加大对旅行社"零负团费"经营的监督检查力度。
2．省流动综合执法检查站要加强对旅游市场重点区域、重点问题的监督检查，对各市、县开展治理"零负团费"的工作进行指导和监督。
（七）建立旅游经营税控管理制度。
建立旅游经营税控管理制度，对旅游景区（点）门票（含特种旅游项目）、民俗风情点、旅游演艺点、旅游购物点、旅游饭店、旅游餐饮点、旅游车船公司等实行税控监督管理。
（八）建立全省统一旅游结算"一卡通"旅游接待管理制度。
适时在全省建立统一旅游结算中心，全面实行旅游先付款、后接待"一卡通"的旅游接待管理制度。组团社组织游客前来海南旅游，应当提前在省统一旅游结算中心足额交纳团款，然后由省统一旅游结算中心将该团款转入为海南地接社特制的金融卡中，由地接社持卡在旅游接待单位实施"一卡通"接待、消费。接待、消费价格执行省物价局核定公布的价格标准，实行全省统一结算，从根源上铲除"零负团费"经营方式，解决旅游企业低于成本价恶性竞争和旅游企业三角债的问题。
（九）全面实施企业自查、行业自律、协会监督。
充分调动行业协会的工作积极性，组织好旅游企业自查自纠工作，发挥行业协会在加强市场价格监督、整治"零负团费"工作中的自律作用。
六、责任分工
旅游市场"零负团费"专项整治工作实行省旅游市场"零负团费"专项整治工作领导小组统一领导下的部门分工负责制。省政府有关职能部门要结合我省旅游市场实际，部署开展本系统、本部门专项整治工作和监管机制建设工作，指导各市、县政府有关职能部门结合本区域实际，开展本区域的专项整治工作。
省法制办公室：负责"零负团费"整治工作有关政策规定制定的指导和审核。
省监察厅（省纠风办）：督促各市、县政府及各职能部门严格依法行政，认真履行职责，协调物价、工商、旅游、交通、税务及劳动监察等责任单位实行联合执法，严肃查处商业贿赂及其相关违纪案件。
省物价局：负责全省旅游价格市场的监督管理，做好"零负团费"的认定标准工作，牵头制定有关旅游价格政策和制度规范，指导、规范旅游经营者的价格行为，组织检查旅游市场价格，依法查处旅游价格违法违规行为，重点查处旅行社"零负团费"组接团的违规经营行为。
省工商行政管理局：配合做好"零负团费"认定标准的制定工作，负责检查旅游经营者不正当竞争行为，重点查处旅行社以低于正常经营成本、旅游企业间私自授受回扣和商业贿赂行为，不执行旅游佣金结算制度等违法违规行为等。
省质量技术监督局：配合做好"零负团费"认定标准的制定工作，负责检查旅游经营者经营的旅游商品质量，重点查处旅游购物点以假充真、以次充好、质价不符等违法违规行为。
省旅游局：配合做好"零负团费"认定标准的制定工作和旅游价格政策制定及市场价格检查工作，重点负责检查旅行社团队旅游统一合同和统一行程表制度执行情况，检查旅行社利用"零负团费"经营模式向下游企业和导游转嫁经营风险情况等。
省人事劳动保障厅：负责检查旅行社与导游人员劳动合同签定和执行情况，检查旅行社是否给导游人员支付合理劳动报酬、办理法定社会保险等。
省交通厅：配合做好旅游车船客运政府指导价标准的修订完善工作，规范旅游客运收费行为；负责做好旅游客运管理制度规范的制定和落实工作，规范旅游汽车驾驶人员服务行为，完善对旅游汽车驾驶人员的奖罚规定，共同维护旅游市场的繁荣稳定。
省国税局、省地税局：负责对旅游企业经营、旅游景区（点）门票、特种旅游项目及旅游商品销售实行税控监督管理；制定税控管理办法，全面实施旅游税控管理，确保税控及时有效。
其他部门要根据各自的职责，共同抓好旅游市场"零负团费"专项整治工作。
各市、县政府：按照属地管理原则，负责组织本市、县各职能部门开展本市、县专项整治工作和监管机制建设工作，并参照省里的要求制定本市、县的工作实施方案。
七、时间安排
旅游市场"零负团费"专项整治工作时间为2006年6月22日至12月31日结束。工作进度安排如下：
（一）启动阶段（6月22至30日）
1.召开全省旅游市场"零负团费"专项整治总动员大会，举行启动仪式，大造声势，营造氛围。
2.做好前期准备工作。各部门根据各自工作职责分工完成各自政策制定及相关配套措施的准备工作。
（二）实施阶段（7月1日至12月15日）
1.实施全省整治"零负团费"三大专项行动，公开曝光处理一批违法违纪典型案件。在省旅游市场"零负团费"专项整治工作领导小组的统一组织和领导下，成立各部门组成的专门检查组，采取定期与不定期、点与面相结合的方式，负责对全省重点区域、重点对象、重点案例进行检查和整改。
2.研究做好全省统一旅游结算"一卡通"旅游接待管理制度的基础工作。
（三）总结阶段（12月16至31日）
各有关市、县和相关部门要结合我省开展旅游市场专项整治工作的情况，向领导小组上报总结材料。领导小组将对专项整治工作进行全面总结。
八、工作要求
（一）各有关部门要本着对我省旅游产业高度负责的精神，对旅游市场"零负团费"专项整治工作予以高度重视，根据工作方案，制定细化本部门的整治方案，加强领导，切实抓好这次专项整治工作。
（二）各有关部门要按照全省的统一部署，既分工负责、又密切配合，加强信息沟通和信息共享，尽量实行统一计划检查，避免重复检查、交叉检查，给企业造成不必要的负担，影响企业的正常经营秩序，使专项整治工作收到实效。
（三）各有关部门要畅通"零负团费"举报和投诉渠道，组织查处违规违纪案件，公开曝光处理几宗违纪违法典型案件，震慑害群之马，教育一批旅游企业和从业人员。
（四）新闻媒体要对整个专项整治工作进行全面跟踪报道，广造舆论氛围，及时发布工作动态，曝光典型案例。
