发布文号: 国办发（1999）40号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，一些地方的乡村两级(乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织)不顾农村经济实际状况，超过自身承受能力，盲目向单位、个人举债，主要用于非生产性支出，甚至挥霍浪费，使乡村两级不良债务大量增加，债务包袱沉重。乡村两级不良债务大量增加的原因是多方面的。有些乡镇政企不分，权责不清，盲目兴办企业举债，使乡村集体经济组织背上了沉重的债务包袱；有的地方搞“达标”，讲“政绩”，迫使乡村集体经济组织举债；还有的地方乡级机构庞杂，支出过大，被迫大量借债等等。这已引起农民群众的强烈不满，成为制约农村经济发展、影响农村社会稳定的一个严重问题。如任其蔓延，不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重乡镇财政及农民负担，而且会扰乱农村经济秩序，影响农村基层政权巩固。对此，各地区、各部门必须高度重视，采取果断措施，对乡村两级不良债务进行彻底清理，化解老债务，有效制止新的不良债务继续增加，为农村经济健康发展创造良好的环境。为此，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、全面清查乡村两级债务
为了摸清乡村两级债务状况，明确债权债务关系，为消化解决业已形成的债务、遏制不良债务的增加奠定基础，各地要在今年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。乡(镇)办和村办企业经营性债务、债权暂不列入清理范围。
地方各级人民政府要从当地实际情况出发，制定切实可行的清理方案，有领导、有计划地进行。清查以乡(镇)村自查为主，县级农业、财政、金融、税务、审计等有关部门要加强协调和指导，并联合进行抽查。为保证清查工作有条不紊进行，应把清查和处理分开，采取先清查、后处理的办法。
清查工作结束后，要按农业部设计的表格将乡村负债的有关情况进行统一汇总，并逐级上报到农业部。
二、坚决制止新的不良债务继续增加
今后，乡村两级集体经济组织一般只宜向金融机构借款，向非金融单位、个人借款必须十分慎重。凡违反规定、擅自借款发生的债务，要按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理。
乡(镇)村举办公益事业，必须坚持量入为出的原则，有多少钱办多少事。乡村集体经济组织兴办生产、经营项目，一定要适应市场需求，讲求经济效益，进行充分的市场调研和市场预测，做好可行性研究，实行科学决策；借(贷)款兴办生产、经营项目，乡镇要经领导班子成员集体研究决定；村要经村民大会或村民代表大会讨论通过。绝不能盲目举债乱铺摊子，形成新的不良债务。项目建设和财务情况，包括借(贷)款使用情况应当公布，接受群众监督。
要严格按照政企分开的原则规范乡镇政府行为。乡镇政府一律不准直接办企业，不准为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤占和挪用集体资金，更不准迫使乡村集体经济组织借(贷)款上缴税费。乡村集体经济组织所属企业都应实行独立核算，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不准把所形成的债务向农民转嫁或摊派。
乡镇政府要坚决精简超编人员，清退自行招聘人员，正决心减少开支。从严控制村定额补贴干部的人数和补贴标准，村干部可实行交叉兼职。严格控制乡(镇)村管理费和招待费开支，禁止大吃大喝。
要结合整顿农村金融秩序，坚决打击农村非法金融活动。对违反国家规定高息借贷的行为，国家不予保护。所有干部一律不得参与高利贷活动。乡村两级要把1996年以来的高利借(贷)款逐笔登记。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。
严格执行税收政策，规范税收征管。农业税、农业特产税、屠宰税要明确纳税人，据实征收，不得由乡村集体经济组织借(贷)款代缴，要不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借(贷)款代缴。凡凭借(贷)款缴税获得的“奖励”、“回扣”，必须全额退缴。乡村两级也不得为完成交费和推派任务而借债、垫款。
三、妥善处理已形成的债权债务
对已形成的乡村债务，要在清理的基础上，分类进行处理，采取以下主要途径逐步消化解决：一是收欠还债。各地要运用法律手段和行政手段催收单位和个人所欠乡村的款项，用收回的欠款偿还债务。二是核销减债。对于债权单位已撤消或债权人主动放弃追债要求的债务，可按规定程序予以核销。三是拍卖还债。以乡村名义为企业借(贷)款，企业已关、停的，要拍卖其财产，用于抵债。四是划转债务。以乡村名义为企业借(贷)款形成的债务，一律划转给企业由其负责偿还，企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还。
化解乡村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民群众和债权人利益。在偿还债务时，不得将乡镇政府和乡村集体经济组织所欠债务向农民摊派，也不得借机向农民乱收税费，加重农民负担。对以集体名义借(贷)款用于代缴税费的，要向应缴纳税费的单位和个人催收，限期缴齐，专项用于归还代缴税费的借(贷)款。对农民群众欠缴乡村集体经济组织的款项，要区别对待，其中合理的，应当帮助群众发展生产，制订计划，逐步催缴；不合理的，要坚决取消，不再催缴。
四、严肃查处违法违纪行为
要把乡村两级债务的增减作为考核乡(镇)村干部任期目标和工作实绩的重要内容。对不按规定程序决策、脱离实际、盲目大量举债营造所谓“政绩”的干部，既不得提拔重用，也不得让其留下债务异地做官。凡造成经济损失的，要追究责任。
对以集体名义举债，个人从中牟利的乡(镇)村干部，要令其将所得款项全部退回用于还债，并视情节轻重给予相应的纪律处分；对挪用借(贷)款进行奢侈消费的，要令其将花费的费用退回用于还债，并追究直接责任人和单位负责人的责任。县级审计、农业部门要分别组织好对乡镇财政、乡村集体经济组织债务的专项审计工作，严禁执行乡(镇)村干部任期、离任审计制度。
五、加强领导，把各项工作落到实处
当前乡村两级负债数量大，涉及面广，增长速度快，并且还在蔓延。地方各级人民政府要充分认识这个问题的严重性和危害性，把清查、处理不良债务，制止不良债务增加作为1999年农业和农村工作的一项重要内容，摆上议事日程，主要领导同志要亲自抓。要以农业部门为主，财政、金融、税务、审计等有关部门密切配合，加强对这项工作的协调和指导。要把制止乡村两级不良债务增加的工作与整顿农村金融秩序、防范金融风险工作结合起来，与农村集体资产清产核资工作结合起来，与加强农村基层组织建设，推进农村基层民主，实行政务公开、村务公开结合起来，统筹安排，综合治理。
乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的工作，涉及到国家、集体、个人的利益，事关重大。各地要在保持农村稳定的前提下，从实际出发，积极稳妥地进行，使这项工作取得实效。
各省、自治区、直辖市人民政府要在今年年底前，将乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的有关情况，向国务院报告。
中华人民共和国国务院办公厅
一九九九年五月六日
