发布部门: 上海市信息委员会
发布文号:
各有关单位：
《上海市信息化法治建设“十一五”专项规划》已经编制完成，现予印发施行。
上海市信息化委员会
二○○七年九月六日
上海市信息化法治建设"十一五"专项规划
为进一步营造适应本市国民经济和社会信息化发展的良好的法治环境，统筹规划信息化法治建设工作，针对"十一五"期间信息化法治建设面临的机遇和挑战，结合本市实际，制定本规划。
一、现实基础与发展趋势
（一）现实基础
"十五"期间，上海市地方信息化政策法规工作取得了明显成效，总体上处于全国领先水平。
1．多点推进，在信息化建设多个领域制定发布了一批地方政府规章、规范性和政策性文件。"十五"期间，本市共制定并发布了信息化领域的市政府规章5件、市委市政府文件7件、市政府部门文件60余件。内容涉及信息基础设施、信息资源开发利用、信息安全、信息产业、电子政务、电子商务、政府信息公开、信息化应用、社会诚信体系建设等多个领域。
2．积极探索，在信息化法律研究和工作制度建设方面取得了丰硕成果。编制或者出版了《上海市信息化政策法规"十五"规划纲要》、《信息化政策法规选编》（第1版和第2版）、《国内外信息化政策法规选编（国外电子商务部分）》、《电子商务政策法律理论与实践》、《信息化政策法律理论与实践》（第1册至第4册）、《上海市信息化政策法规工作制度汇编》、《国际信息化政策法律比较》、《信息化依法行政工作读本》、《国内外信息化政策法律动态研究》以及《上海市信息化立法框架研究（2005－2015）》。
同时，本市在全国率先建立了信息化法律研究服务的专业性协会组织--上海市信息法律协会。协会成立以来，开展了多项信息法律调研，在立法、法制宣传、法律协调和咨询等方面提供服务；多次举办信息法律问题研讨会，内容涉及电子签名、信息安全、电子商务、政府信息公开、网络游戏、虚拟财产、知识产权保护等方面，并发表了一些有关信息化政策法规方面的著作和研究论文，在社会上产生了较好的影响。
3．稳妥部署，全面开展了信息化领域的依法行政和行业自律工作。根据信息化工作特点，以无线电管理工作为重点，开展行政执法与执法监督活动。对涉及政府信息公开、个人信用征信、社会保障卡、移动通信基站设置、移动通信运营商转网方面的诉讼、复议案件以及法律纠纷，认真对待、谨慎处理，化解了社会矛盾。
"十五"期间，本市信息化系统成立了13个行业协会和专业性协会，在宣传和应用信息化法规方面发挥了积极作用。在行业自律方面，协会发挥了政府无法替代的作用，如市信息法律协会2004年制定了《电信服务赔偿处理办法指引》，在行业自律文件的制定方面进行了积极探索。
4.拓展思路，加强信息化政策法规宣传教育活动，营造了信息化发展的法制环境。深入开展信息化系统的"四五"普法工作，加强法制宣传教育，促进政府部门、企业和公民自觉守法用法。通过各种国际性、全国性的信息化法制会议，为信息化法制工作造势，唤起全社会的共同关注。近年来举办的比较有影响的会议包括：第一至第三届的中国电子商务政策法律研讨会、亚太城市信息化论坛信息化法制建设分论坛、沪港个人信用法律论坛、中美政府信息公开国际研讨会、首届信息化法制论坛等。
虽然本市信息化法治建设已取得显著成效，但是与信息化发展实际和发达国家的法治环境相比，仍有一定的差距，具体表现在：一是信息技术进步与应用拓展较快，立法工作相对落后，信息化法制建设对促进产业发展和技术创新方面的促进作用还有待进一步提升。需要用立法进行规范的问题层出不穷，而相对缓慢的立法工作节奏已经日益成为信息化立法滞后的主要因素。信息产业、信息安全、电子交易、信息资源开发利用、电子政务、基础设施管理等领域还存在着较多立法空白，信息化主管部门在实施行政管理时无法可依的情况较为突出。二是信息化立法的法律效力层次有待提高，不少领域主要依靠政策性、规范性文件施政的情况有待改善。本市现有的信息化政策法规中，政策性、规范性文件占有相当大的比例，还没有提高到地方性法规或者政府规章的层次。随着《立法法》、《行政许可法》的实施，这些政策性、规范性文件的效力有限，地方政府利用政策性、规范性文件施政的空间越来越小。三是本市信息化执法领域不多，依法行政水平有待提高。目前，信息化管理部门仅在无线电管理、信用征信管理方面拥有执法权。一些设台单位及个人对无线电管理工作认识不清或者存在抵触情绪，随意设频、乱占频率的现象还比较严重，无线电频率管理执法工作还需要进一步加强。在电子政务、电子商务、软件和集成电路等领域，依法行政尚处于探索阶段。四是现有行政管理体制和部门利益制约了依法行政的有效实施，也在一定程度上影响了信息化法制建设的推进。由于信息化建设的创新性特征，在其推进过程中，体制性、机制性矛盾较为突出。而信息化立法一旦触及现行的管理体制、机制或者部门利益，往往难以协调。
（二）发展趋势
基于以上现状与问题的分析，上海"十一五"信息化法治建设面临着新的机遇和挑战：
1.伴随信息技术发展产生的许多前所未有的问题，需要信息化立法予以应对。新一代网络协议（IPv6），第三代移动通信（3G），无线射频识别（RFID）等技术将会产生大量新的应用，并由此引发新的问题；信息安全问题更加突出，网络群体的产生及网络社会的形成，使得互联网虚拟社会的性质更加突出。这些都对政府管制提出了全新的挑战，我们必须进一步抓住全球信息产业向我国转移的机遇，通过信息化立法工作，促进信息产业迈上新台阶。
2．随着信息化立法工作向纵深拓展，信息化执法任务更重，依法行政职责增多。随着《电信法》、《政府信息公开条例》等法律法规的即将颁布或者施行，以及本市信息化政策法规的出台，信息化执法业务内容将会更多，范围将会更广，对依法行政、依法办事提出了更高要求。
3．信息化立法、执法的发展，需要信息化法律服务更加专业化和科学化。硅谷经验表明，高科技产业的发展和与之相配套的法律服务等专业化中介服务的发展是相辅相成的，高新技术的发展促进了法律服务业的发展，而后者又会进一步促进高科技产业的发展。信息化法律服务工作是现代服务业的重要组成部分。大力发展包括信息服务业和信息化法律服务业在内的现代服务业，是落实信息化优先发展战略、完善信息化法制环境的迫切需要。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
"十一五"期间，本市信息化法治建设应当立足于服务、保障国民经济和社会信息化发展这条主线，始终坚持以下四个指导方针：
1.信息化法治建设应当积极贯彻落实科学发展观，为上海加快推进"四个率先"，建成"四个中心"基本框架和成功举办世博会服务。
2.信息化法治建设应当坚持依法执政、执政为民的基本理念，为促进政府职能转变，建设法治政府、责任政府和服务政府服务。
3.信息化法治建设应当提供科学、高效、合理的法制支撑，为解决体制机制上的矛盾，为进一步促进本市信息产业的发展、推进信息化应用服务。
4.信息化法治建设应当坚持"以人为本"，为使市民便捷地享受现代信息技术的最新成果创造合法、有序、诚信、安全的法制保障环境，为建设现代信息社会服务。
5.信息化法治建设应当形成分级推进、各方参与的局面，积极争取市人大相关委员会、市政府法制办的立法资源，认真考虑市政府各部门的业务工作，充分反映社会各界的需求。
（二）基本原则
1.科学规划，顶层设计，把握国家法制统一与制度创新的关系。深刻认识信息化法治建设内在的规律性和发展的必然性，从理论高度探索信息化法治建设的内在特征和科学体系，确定信息化法治建设的指导原则。同时积极与国家有关部门进行沟通协调，在国家法制统一的基础上，解放思想，勇于探索，科学创新，做好本市信息化法治建设体系的顶层设计。
2.突出重点，强调精品，把握信息化法治建设全面推进和重点突破的关系。信息化法治建设是一个循序渐进的过程，应当把握好全面推进与重点突破的关系，在立足于全面、整体推进本市信息化法治建设的同时，以完成若干重点立法项目和推进信息化执法工作为主要抓手。特别是在立法工作中，应当有精品意识，要集中精力，适时推出一些关键性的立法项目。
3.立足实际，适度超前，把握当前计划和长远规划的关系。"十一五"期间，信息化立法、执法和法律服务将面临较大发展，在制定工作计划时应当把握这一发展机遇，予以积极推进。应当把握好近、中、远期三个关系，在通盘权衡近期法治建设目标的基础上，储备一批政策法规调研项目，注重前期研究，适时提出信息化法治建设的中长期目标以及具体要求。
4.加强研究，力求创新，体现信息化特色、时代特征、上海特点，把握移植吸收和自主创新的关系。研究世界上信息化法治建设比较先进的国家和国际组织的成功经验，借鉴国际上一些特大型城市信息化推进的法治经验。同时，在推进信息化法治建设中要注重体现时代特征、上海特点，要从上海城市信息化的实际出发，牢牢把握信息化法治建设为创新型城市建设服务的总体要求。
三、发展目标
（一）总体目标
"十一五"期间，本市信息化法治建设的总体目标是为信息化的有序推进和信息产业的创新发展营造良好的法治环境。要构建一个结构相对完整、部类清晰、效果明显的地方信息化法规框架；进一步提高信息化领域的依法行政水平；加强信息化法制宣传教育，培育信息化法律服务体系；促进现代信息社会的和谐发展。要形成信息化立法、执法与监督、法制宣传教育和服务、信息化行业自律诸方面协调发展的良好法治环境。
（二）具体目标
--初步建立与国家法律法规相配套，以信息化地方性法规、政府规章、规范性文件、政策性文件为主体，以行业自律性文件、示范合同、行业标准等为补充的地方信息化法规框架。具体而言，在"十一五"期间，要完成2件地方性法规，3－4件政府规章，若干件规范性文件、政策性文件和行业自律性文件。
--以无线电、信用征信为重点，增强信息化执法水平和监督检查能力，提高电子政务、电子商务、信息安全、软件和集成电路等领域的依法行政水平，进一步完善执法程序，规范执法主体，培养执法人才，强化执法监督，为建设法治政府、责任政府和服务政府而努力。
--培育具有上海特色的以信息化法治研究、培训和法律服务为主要内容的信息化法律服务业，使之和本市的信息产业及信息化发展互相促进，共同发展；建设一支专业特色明显、服务水平高的信息化法律服务队伍，广泛开展宣传，创造守法用法的信息化法治环境。
--积极研究新的网络业务形态、网络群体的行为模式，探索新技术条件下的政府监管手段、制度建设、机构建设和人员配置，努力实现信息化立法、执法及监督、法制宣传教育和服务在现代信息社会中的协调发展。
四、主要任务
（一）抓住机遇，努力构建结构相对完整的地方信息化法规框架
本市信息化法规框架，在立法层面上，以地方性法规、政府规章、规范性文件、政策性文件为主体，以行业自律规范、示范合同、行业标准等为补充；在时间安排上，优先安排若干关键领域的重点立法项目，同时安排一定数量的立法调研项目；在立法参与度上，积极利用市人大、市政府法制办的立法资源，重点推进地方性法规、政府规章、规范性文件、政策性文件的调研起草，对行业自律规范工作则以引导为主。"十一五"期间，本市推进和引导的信息化立法项目、基础调研项目、行业自律规范工作包括：
1.立法项目
（1）电子商务条例
（2）无线电电磁环境管理办法
（3）公共信息系统安全测评管理办法
（4）信息安全应急处置办法
（5）加强中小企业信用制度建设的实施意见
（6）应用信息技术改造提升传统产业的若干政策意见
（7）市本级信息化项目支出预算管理办法
（8）公共信息系统工程（项目）档案管理办法
（9）软件产品登记测试管理办法
（10）征信机构备案工作实施细则
（11）金融税控收款机专业化服务管理暂行办法
（12）电子信息产品污染控制管理办法
2．基础调研项目
（1）信息化条例
（2）信息安全条例
（3）市民信息卡管理条例
（4）公共信息系统管理办法
（5）电子政务数字认证管理办法
（6）个人信息保护办法
（7）电子病历管理办法
（8）信用信息依申请公开管理办法
（9）政务信息共享管理办法
（10）无线射频识别技术应用管理办法
（11）政务信息资源开发和利用办法
（12）电子政务建设管理办法
（13）信息基础设施管理办法
（14）硅知识产权交易办法
（15）电子垃圾信息防范办法
（16）促进信息服务业发展的若干意见
（17）促进信息产业自主创新体系建设的若干意见
（18）促进传统产业电子信息水平提高的若干意见
3.行业自律规范工作
（1）自律服务规范
推进信息化各行业协会的内部制度建设，在信息化主管部门的指导下，发挥市信息法律协会在制度规范建设方面的专长，重点推进若干信息化行业协会建立自律服务机制的试点。以行业协会与其会员单位的充分协商为前提，倡导制定行业自律公约、协会工作指引、行业评优评选办法等自律性文件。
（2）协调发展规范
以信息化行业的制度规范、标准指引、示范合同为突破口，积极引导各信息化行业协会与有关部门沟通，加强行业中企业与企业、企业与消费者的沟通，以规范的行业竞争与有序的行业规则促进信息化各相关行业的健康理性发展。
（3）纠纷解决规范
在信息化主管部门的协调下，联合有关行业协会，充分发挥信息法律协会的专业特长与各行业协会的行业号召力，探索在电子交易、网络游戏等纠纷较为突出的领域建立纠纷调解机制，制定较为完整的纠纷调解规则，化解社会矛盾。
（二）重点突破，进一步提高信息化领域的依法行政水平
全面推进信息化领域的依法行政，是一项具有全局性和长期性的工作，需要长抓不懈。"十一五"期间，重点做好以下工作：
1.以推进政府职能转变、提高民主参与为重点，推动信息化领域的依法行政建设。
--针对信息产业发展和信息化推进中不同领域的特点，准确定位引导、规范、监管、服务等职能，基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
--通过举行座谈会、听证会、论证会或者网上公布等多种形式，广泛征求各方意见，充分协调各种关系，切实维护广大人民群众的合法权益。
2.切实保障各项法律法规和规章制度的全面正确实施，努力做到权责分明、保障有力、执法必严、违法必纠。
--规范信息化领域依法行政过程中的各项工作，完善行政诉讼和行政复议专项制度。在政府信息公开等重点工作中建立行政监督体系，有效规范行政执法行为。
--根据信息化法治建设工作的特点，加强信息化法律法规执行情况的监督检查，采取日常执法检查、定期执法检查、不定期执法检查、联合执法检查等形式，不断完善和推进行政执法工作。
--建立和完善评议考核制度、过错责任追究制度、执法人员上岗培训制度以及对各项规章制度实施情况进行行政监督的制度，推行信息化执法监督反馈、统计和情况通报制度。
3.以维护信息产业市场秩序为抓手，加大执法力度。
--加强征信执法、非银行卡发行监管日常执法，加强计算机系统集成资质认证以及软件企业、集成电路设计企业认定和年审工作。
--运用行政处罚手段，处理信息化领域的违法行为，加强无线电频率管理，加大对无线电违法行为的查处力度，对违反系统集成资质认证制度，侵犯他人知识产权、传播计算机病毒、危害计算机安全、传播不良信息的行为给予相应处罚。
--加强信息安全执法，做好宣传工作，倡导良好的网络价值观，建立健全信息安全评估制度，提高信息安全工作的应急能力，研究未来信息冲突的潜在危险和执法需求，建立应急机制。
--加强与相关部门的信息沟通和协作，建立健全举报、报告制度。
4.加强信息化执法队伍建设，积极探索开展联合执法和综合执法工作。
--探索建立和培养专业的执法人员队伍，加强执法业务培训和法律知识教育，建立执法人员上岗培训制度，通过基本法律法规培训、专业法律法规培训等，提高执法人员的工作能力和综合素质。
--探索建立信息化综合执法队伍，加强与本市其他综合执法队伍的交流衔接，积极开展联合执法工作，提高执法效能。探索在信息管线、社会保障卡、无线通信基站、海底光缆通信、非银行卡、网上监管等领域的执法试点工作。
5.积极跟踪相关立法，正确处理立法、法律实施与执法之间的关系。
--随着有关法律法规和规章的不断完善，积极推进征信行业监管、无线电管理、信息安全、电子政务、电子商务等领域的执法检查，严格执法程序。
（三）全面推进，营造良好的信息化法制宣传和法律服务氛围
1.有效利用各类宣传资源，积极做好信息化法制宣传工作。
--积极开展"五五"普法工作，跟踪国家和本市的立法进程，加强信息化领域重点法律法规的宣传教育工作， 加强与有关部门、行业协会的协作，结合每年的"世界电信日"、"全国法制宣传日"、"上宪法宣传周"等活动，开展信息化法制宣传活动。
--充分发挥网络互动功能，整合网络法制宣传资源，扩大法制宣传网站的知名度。完善管理机制，建立健全法制宣传网站的内部管理制度，加强自律。
--积极利用多种渠道开展法制宣传：在办理企业年检、备案，开展行政执法过程中，主动送发相关宣传资料；通过社区散发与居民生活息息相关的各类信息化法律法规宣传资料。
2.依托有关行业协会和研究机构，扎实推进信息化法律制度研究。
--探索信息化法治建设的内在规律，制定信息化法律研究计划，开展信息化法律基础调研工作，推动信息化若干重点领域内突出法律问题的理论研究，充分利用亚太地区城市信息化论坛年会、上海工业博览会、长三角法学论坛等展会，根据国家有关部门的要求，召开信息化法律问题研讨会。
--积极参与国家信息化法治建设的前期研究工作，注意跟踪国家有关部门的信息化立法课题研究和项目调研的进展情况；加强与国内外著名信息法理论研究机构和相关部门的交流与合作。
--指导市信息法律协会的工作，加强其信息化法律研究功能。
3.配置各种社会资源，做好信息化法律服务工作。
--加强对从事信息化法律宣传、培训和法律服务的机构的扶持，培育具有信息化法律服务特色的现代法律服务业，积极与相关委、办、局法制部门合作，在法制宣传教育和培训领域引入市场机制。
--搞好与本市法律服务管理部门、律师行业组织的合作，促进本市法律服务业的专业化分工，培育信息化法律服务业；加强与专业咨询机构的合作，引入现代咨询业管理理念，促进本市信息化法律服务业的专业化发展。
--加强与国内外信息化法律服务机构的合作，促进本市信息化法律服务的国际化。
（四）积极探索，研究适应现代信息社会发展特征的法律保障机制
--立足现代信息社会的实际，加强对网络新技术、网络业务形态、网络角色和网络群体的构成、特征、行为模式以及相应的政府监管手段、人员配置、制度建设、机构建设等问题的研究。
--探索网络虚拟社会中网络群体的行为模式，引导建立适当的行为准则和价值规范。探索适应现代信息社会特征的互联网治理理念、方法、手段、模式。
--研究形成信息化立法、执法及监督、司法、法制宣传教育和服务、行业自律服务在现代信息社会中的协调发展模式，创造服务全社会的良好的信息化法治氛围。
五、保障措施
1．加强统筹协调的管理模式，构建信息化法治建设的良好机制
在上海市国民经济和社会信息化领导小组领导下，全面推进"十一五"信息化法治建设。积极争取市人大常委会立法工作机构、市政府法制部门的指导和支持，加强与相关部门的沟通，重点做好信息化立法工作。与司法机关积极进行沟通和协调，探讨涉及信息化领域的审判和执法中的热点难点问题，为解决纠纷、化解矛盾服务。
2．充分整合专家资源，推进信息化法治建设的研究工作
在有关部门的指导下，挖掘市信息化专家委员会内的法律专家的咨询功能，发挥市信息法律协会的研究、法律服务和纠纷调解作用，借力本市高等院校、研究机构的人才优势，共同推动信息化法治研究水平的提高。建立市信息法研究中心，探索在本市有关高校和研究机构中建立信息法研究分中心。加强对信息化政策法规动态的研究工作，探索建立信息化政策法规库。
3．加大信息化法治建设的资金投入，有效配置人、财、物等资源
切实保障支持本规划实施的足够的人力、物力和财力。"十一五"期间，通过信息化专项资金和其他经费的支持，进一步增加信息化法治研究经费的投入，加大对信息化政策法规课题研究的扶持力度；确保对信息化法律理论研究专业机构的投入，进一步加强市信息法律协会及相关专业研究机构的建设。
4．加强信息化法律教育和培训，培养高素质信息化法律人才
建设信息化法律教育和培训平台，结合信息化立法和执法的实际情况，适时推出信息化法律培训课程，引导市信息法律协会加强其培训功能，做好信息化法律培训工作。鼓励法律人才培养机构联合行政部门、司法机关、仲裁机构、律师协会，培养高素质信息化法律人才。加强信息化法治建设领域引进国外智力的工作和出国（境）培训工作，学习发达国家先进的信息化法治经验。
5．积极探索区域合作，促进区域信息化法治建设联动发展
积极探索"长三角"区域信息化法治建设的合作，尝试开展联合调研，交流立法经验，加强执法协作，以互联网络交换、物流信息一体化、信用信息交换共享、数字认证、无线电协同监管、交通卡应用等方面的政策法规问题研究为切入口，推进"长三角"区域信息化发展。
发布文号:
各有关单位：
《上海市信息化法治建设“十一五”专项规划》已经编制完成，现予印发施行。
上海市信息化委员会
二○○七年九月六日
上海市信息化法治建设"十一五"专项规划
为进一步营造适应本市国民经济和社会信息化发展的良好的法治环境，统筹规划信息化法治建设工作，针对"十一五"期间信息化法治建设面临的机遇和挑战，结合本市实际，制定本规划。
一、现实基础与发展趋势
（一）现实基础
"十五"期间，上海市地方信息化政策法规工作取得了明显成效，总体上处于全国领先水平。
1．多点推进，在信息化建设多个领域制定发布了一批地方政府规章、规范性和政策性文件。"十五"期间，本市共制定并发布了信息化领域的市政府规章5件、市委市政府文件7件、市政府部门文件60余件。内容涉及信息基础设施、信息资源开发利用、信息安全、信息产业、电子政务、电子商务、政府信息公开、信息化应用、社会诚信体系建设等多个领域。
2．积极探索，在信息化法律研究和工作制度建设方面取得了丰硕成果。编制或者出版了《上海市信息化政策法规"十五"规划纲要》、《信息化政策法规选编》（第1版和第2版）、《国内外信息化政策法规选编（国外电子商务部分）》、《电子商务政策法律理论与实践》、《信息化政策法律理论与实践》（第1册至第4册）、《上海市信息化政策法规工作制度汇编》、《国际信息化政策法律比较》、《信息化依法行政工作读本》、《国内外信息化政策法律动态研究》以及《上海市信息化立法框架研究（2005－2015）》。
同时，本市在全国率先建立了信息化法律研究服务的专业性协会组织--上海市信息法律协会。协会成立以来，开展了多项信息法律调研，在立法、法制宣传、法律协调和咨询等方面提供服务；多次举办信息法律问题研讨会，内容涉及电子签名、信息安全、电子商务、政府信息公开、网络游戏、虚拟财产、知识产权保护等方面，并发表了一些有关信息化政策法规方面的著作和研究论文，在社会上产生了较好的影响。
3．稳妥部署，全面开展了信息化领域的依法行政和行业自律工作。根据信息化工作特点，以无线电管理工作为重点，开展行政执法与执法监督活动。对涉及政府信息公开、个人信用征信、社会保障卡、移动通信基站设置、移动通信运营商转网方面的诉讼、复议案件以及法律纠纷，认真对待、谨慎处理，化解了社会矛盾。
"十五"期间，本市信息化系统成立了13个行业协会和专业性协会，在宣传和应用信息化法规方面发挥了积极作用。在行业自律方面，协会发挥了政府无法替代的作用，如市信息法律协会2004年制定了《电信服务赔偿处理办法指引》，在行业自律文件的制定方面进行了积极探索。
4.拓展思路，加强信息化政策法规宣传教育活动，营造了信息化发展的法制环境。深入开展信息化系统的"四五"普法工作，加强法制宣传教育，促进政府部门、企业和公民自觉守法用法。通过各种国际性、全国性的信息化法制会议，为信息化法制工作造势，唤起全社会的共同关注。近年来举办的比较有影响的会议包括：第一至第三届的中国电子商务政策法律研讨会、亚太城市信息化论坛信息化法制建设分论坛、沪港个人信用法律论坛、中美政府信息公开国际研讨会、首届信息化法制论坛等。
虽然本市信息化法治建设已取得显著成效，但是与信息化发展实际和发达国家的法治环境相比，仍有一定的差距，具体表现在：一是信息技术进步与应用拓展较快，立法工作相对落后，信息化法制建设对促进产业发展和技术创新方面的促进作用还有待进一步提升。需要用立法进行规范的问题层出不穷，而相对缓慢的立法工作节奏已经日益成为信息化立法滞后的主要因素。信息产业、信息安全、电子交易、信息资源开发利用、电子政务、基础设施管理等领域还存在着较多立法空白，信息化主管部门在实施行政管理时无法可依的情况较为突出。二是信息化立法的法律效力层次有待提高，不少领域主要依靠政策性、规范性文件施政的情况有待改善。本市现有的信息化政策法规中，政策性、规范性文件占有相当大的比例，还没有提高到地方性法规或者政府规章的层次。随着《立法法》、《行政许可法》的实施，这些政策性、规范性文件的效力有限，地方政府利用政策性、规范性文件施政的空间越来越小。三是本市信息化执法领域不多，依法行政水平有待提高。目前，信息化管理部门仅在无线电管理、信用征信管理方面拥有执法权。一些设台单位及个人对无线电管理工作认识不清或者存在抵触情绪，随意设频、乱占频率的现象还比较严重，无线电频率管理执法工作还需要进一步加强。在电子政务、电子商务、软件和集成电路等领域，依法行政尚处于探索阶段。四是现有行政管理体制和部门利益制约了依法行政的有效实施，也在一定程度上影响了信息化法制建设的推进。由于信息化建设的创新性特征，在其推进过程中，体制性、机制性矛盾较为突出。而信息化立法一旦触及现行的管理体制、机制或者部门利益，往往难以协调。
（二）发展趋势
基于以上现状与问题的分析，上海"十一五"信息化法治建设面临着新的机遇和挑战：
1.伴随信息技术发展产生的许多前所未有的问题，需要信息化立法予以应对。新一代网络协议（IPv6），第三代移动通信（3G），无线射频识别（RFID）等技术将会产生大量新的应用，并由此引发新的问题；信息安全问题更加突出，网络群体的产生及网络社会的形成，使得互联网虚拟社会的性质更加突出。这些都对政府管制提出了全新的挑战，我们必须进一步抓住全球信息产业向我国转移的机遇，通过信息化立法工作，促进信息产业迈上新台阶。
2．随着信息化立法工作向纵深拓展，信息化执法任务更重，依法行政职责增多。随着《电信法》、《政府信息公开条例》等法律法规的即将颁布或者施行，以及本市信息化政策法规的出台，信息化执法业务内容将会更多，范围将会更广，对依法行政、依法办事提出了更高要求。
3．信息化立法、执法的发展，需要信息化法律服务更加专业化和科学化。硅谷经验表明，高科技产业的发展和与之相配套的法律服务等专业化中介服务的发展是相辅相成的，高新技术的发展促进了法律服务业的发展，而后者又会进一步促进高科技产业的发展。信息化法律服务工作是现代服务业的重要组成部分。大力发展包括信息服务业和信息化法律服务业在内的现代服务业，是落实信息化优先发展战略、完善信息化法制环境的迫切需要。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
"十一五"期间，本市信息化法治建设应当立足于服务、保障国民经济和社会信息化发展这条主线，始终坚持以下四个指导方针：
1.信息化法治建设应当积极贯彻落实科学发展观，为上海加快推进"四个率先"，建成"四个中心"基本框架和成功举办世博会服务。
2.信息化法治建设应当坚持依法执政、执政为民的基本理念，为促进政府职能转变，建设法治政府、责任政府和服务政府服务。
3.信息化法治建设应当提供科学、高效、合理的法制支撑，为解决体制机制上的矛盾，为进一步促进本市信息产业的发展、推进信息化应用服务。
4.信息化法治建设应当坚持"以人为本"，为使市民便捷地享受现代信息技术的最新成果创造合法、有序、诚信、安全的法制保障环境，为建设现代信息社会服务。
5.信息化法治建设应当形成分级推进、各方参与的局面，积极争取市人大相关委员会、市政府法制办的立法资源，认真考虑市政府各部门的业务工作，充分反映社会各界的需求。
（二）基本原则
1.科学规划，顶层设计，把握国家法制统一与制度创新的关系。深刻认识信息化法治建设内在的规律性和发展的必然性，从理论高度探索信息化法治建设的内在特征和科学体系，确定信息化法治建设的指导原则。同时积极与国家有关部门进行沟通协调，在国家法制统一的基础上，解放思想，勇于探索，科学创新，做好本市信息化法治建设体系的顶层设计。
2.突出重点，强调精品，把握信息化法治建设全面推进和重点突破的关系。信息化法治建设是一个循序渐进的过程，应当把握好全面推进与重点突破的关系，在立足于全面、整体推进本市信息化法治建设的同时，以完成若干重点立法项目和推进信息化执法工作为主要抓手。特别是在立法工作中，应当有精品意识，要集中精力，适时推出一些关键性的立法项目。
3.立足实际，适度超前，把握当前计划和长远规划的关系。"十一五"期间，信息化立法、执法和法律服务将面临较大发展，在制定工作计划时应当把握这一发展机遇，予以积极推进。应当把握好近、中、远期三个关系，在通盘权衡近期法治建设目标的基础上，储备一批政策法规调研项目，注重前期研究，适时提出信息化法治建设的中长期目标以及具体要求。
4.加强研究，力求创新，体现信息化特色、时代特征、上海特点，把握移植吸收和自主创新的关系。研究世界上信息化法治建设比较先进的国家和国际组织的成功经验，借鉴国际上一些特大型城市信息化推进的法治经验。同时，在推进信息化法治建设中要注重体现时代特征、上海特点，要从上海城市信息化的实际出发，牢牢把握信息化法治建设为创新型城市建设服务的总体要求。
三、发展目标
（一）总体目标
"十一五"期间，本市信息化法治建设的总体目标是为信息化的有序推进和信息产业的创新发展营造良好的法治环境。要构建一个结构相对完整、部类清晰、效果明显的地方信息化法规框架；进一步提高信息化领域的依法行政水平；加强信息化法制宣传教育，培育信息化法律服务体系；促进现代信息社会的和谐发展。要形成信息化立法、执法与监督、法制宣传教育和服务、信息化行业自律诸方面协调发展的良好法治环境。
（二）具体目标
--初步建立与国家法律法规相配套，以信息化地方性法规、政府规章、规范性文件、政策性文件为主体，以行业自律性文件、示范合同、行业标准等为补充的地方信息化法规框架。具体而言，在"十一五"期间，要完成2件地方性法规，3－4件政府规章，若干件规范性文件、政策性文件和行业自律性文件。
--以无线电、信用征信为重点，增强信息化执法水平和监督检查能力，提高电子政务、电子商务、信息安全、软件和集成电路等领域的依法行政水平，进一步完善执法程序，规范执法主体，培养执法人才，强化执法监督，为建设法治政府、责任政府和服务政府而努力。
--培育具有上海特色的以信息化法治研究、培训和法律服务为主要内容的信息化法律服务业，使之和本市的信息产业及信息化发展互相促进，共同发展；建设一支专业特色明显、服务水平高的信息化法律服务队伍，广泛开展宣传，创造守法用法的信息化法治环境。
--积极研究新的网络业务形态、网络群体的行为模式，探索新技术条件下的政府监管手段、制度建设、机构建设和人员配置，努力实现信息化立法、执法及监督、法制宣传教育和服务在现代信息社会中的协调发展。
四、主要任务
（一）抓住机遇，努力构建结构相对完整的地方信息化法规框架
本市信息化法规框架，在立法层面上，以地方性法规、政府规章、规范性文件、政策性文件为主体，以行业自律规范、示范合同、行业标准等为补充；在时间安排上，优先安排若干关键领域的重点立法项目，同时安排一定数量的立法调研项目；在立法参与度上，积极利用市人大、市政府法制办的立法资源，重点推进地方性法规、政府规章、规范性文件、政策性文件的调研起草，对行业自律规范工作则以引导为主。"十一五"期间，本市推进和引导的信息化立法项目、基础调研项目、行业自律规范工作包括：
1.立法项目
（1）电子商务条例
（2）无线电电磁环境管理办法
（3）公共信息系统安全测评管理办法
（4）信息安全应急处置办法
（5）加强中小企业信用制度建设的实施意见
（6）应用信息技术改造提升传统产业的若干政策意见
（7）市本级信息化项目支出预算管理办法
（8）公共信息系统工程（项目）档案管理办法
（9）软件产品登记测试管理办法
（10）征信机构备案工作实施细则
（11）金融税控收款机专业化服务管理暂行办法
（12）电子信息产品污染控制管理办法
2．基础调研项目
（1）信息化条例
（2）信息安全条例
（3）市民信息卡管理条例
（4）公共信息系统管理办法
（5）电子政务数字认证管理办法
（6）个人信息保护办法
（7）电子病历管理办法
（8）信用信息依申请公开管理办法
（9）政务信息共享管理办法
（10）无线射频识别技术应用管理办法
（11）政务信息资源开发和利用办法
（12）电子政务建设管理办法
（13）信息基础设施管理办法
（14）硅知识产权交易办法
（15）电子垃圾信息防范办法
（16）促进信息服务业发展的若干意见
（17）促进信息产业自主创新体系建设的若干意见
（18）促进传统产业电子信息水平提高的若干意见
3.行业自律规范工作
（1）自律服务规范
推进信息化各行业协会的内部制度建设，在信息化主管部门的指导下，发挥市信息法律协会在制度规范建设方面的专长，重点推进若干信息化行业协会建立自律服务机制的试点。以行业协会与其会员单位的充分协商为前提，倡导制定行业自律公约、协会工作指引、行业评优评选办法等自律性文件。
（2）协调发展规范
以信息化行业的制度规范、标准指引、示范合同为突破口，积极引导各信息化行业协会与有关部门沟通，加强行业中企业与企业、企业与消费者的沟通，以规范的行业竞争与有序的行业规则促进信息化各相关行业的健康理性发展。
（3）纠纷解决规范
在信息化主管部门的协调下，联合有关行业协会，充分发挥信息法律协会的专业特长与各行业协会的行业号召力，探索在电子交易、网络游戏等纠纷较为突出的领域建立纠纷调解机制，制定较为完整的纠纷调解规则，化解社会矛盾。
（二）重点突破，进一步提高信息化领域的依法行政水平
全面推进信息化领域的依法行政，是一项具有全局性和长期性的工作，需要长抓不懈。"十一五"期间，重点做好以下工作：
1.以推进政府职能转变、提高民主参与为重点，推动信息化领域的依法行政建设。
--针对信息产业发展和信息化推进中不同领域的特点，准确定位引导、规范、监管、服务等职能，基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
--通过举行座谈会、听证会、论证会或者网上公布等多种形式，广泛征求各方意见，充分协调各种关系，切实维护广大人民群众的合法权益。
2.切实保障各项法律法规和规章制度的全面正确实施，努力做到权责分明、保障有力、执法必严、违法必纠。
--规范信息化领域依法行政过程中的各项工作，完善行政诉讼和行政复议专项制度。在政府信息公开等重点工作中建立行政监督体系，有效规范行政执法行为。
--根据信息化法治建设工作的特点，加强信息化法律法规执行情况的监督检查，采取日常执法检查、定期执法检查、不定期执法检查、联合执法检查等形式，不断完善和推进行政执法工作。
--建立和完善评议考核制度、过错责任追究制度、执法人员上岗培训制度以及对各项规章制度实施情况进行行政监督的制度，推行信息化执法监督反馈、统计和情况通报制度。
3.以维护信息产业市场秩序为抓手，加大执法力度。
--加强征信执法、非银行卡发行监管日常执法，加强计算机系统集成资质认证以及软件企业、集成电路设计企业认定和年审工作。
--运用行政处罚手段，处理信息化领域的违法行为，加强无线电频率管理，加大对无线电违法行为的查处力度，对违反系统集成资质认证制度，侵犯他人知识产权、传播计算机病毒、危害计算机安全、传播不良信息的行为给予相应处罚。
--加强信息安全执法，做好宣传工作，倡导良好的网络价值观，建立健全信息安全评估制度，提高信息安全工作的应急能力，研究未来信息冲突的潜在危险和执法需求，建立应急机制。
--加强与相关部门的信息沟通和协作，建立健全举报、报告制度。
4.加强信息化执法队伍建设，积极探索开展联合执法和综合执法工作。
--探索建立和培养专业的执法人员队伍，加强执法业务培训和法律知识教育，建立执法人员上岗培训制度，通过基本法律法规培训、专业法律法规培训等，提高执法人员的工作能力和综合素质。
--探索建立信息化综合执法队伍，加强与本市其他综合执法队伍的交流衔接，积极开展联合执法工作，提高执法效能。探索在信息管线、社会保障卡、无线通信基站、海底光缆通信、非银行卡、网上监管等领域的执法试点工作。
5.积极跟踪相关立法，正确处理立法、法律实施与执法之间的关系。
--随着有关法律法规和规章的不断完善，积极推进征信行业监管、无线电管理、信息安全、电子政务、电子商务等领域的执法检查，严格执法程序。
（三）全面推进，营造良好的信息化法制宣传和法律服务氛围
1.有效利用各类宣传资源，积极做好信息化法制宣传工作。
--积极开展"五五"普法工作，跟踪国家和本市的立法进程，加强信息化领域重点法律法规的宣传教育工作， 加强与有关部门、行业协会的协作，结合每年的"世界电信日"、"全国法制宣传日"、"上宪法宣传周"等活动，开展信息化法制宣传活动。
--充分发挥网络互动功能，整合网络法制宣传资源，扩大法制宣传网站的知名度。完善管理机制，建立健全法制宣传网站的内部管理制度，加强自律。
--积极利用多种渠道开展法制宣传：在办理企业年检、备案，开展行政执法过程中，主动送发相关宣传资料；通过社区散发与居民生活息息相关的各类信息化法律法规宣传资料。
2.依托有关行业协会和研究机构，扎实推进信息化法律制度研究。
--探索信息化法治建设的内在规律，制定信息化法律研究计划，开展信息化法律基础调研工作，推动信息化若干重点领域内突出法律问题的理论研究，充分利用亚太地区城市信息化论坛年会、上海工业博览会、长三角法学论坛等展会，根据国家有关部门的要求，召开信息化法律问题研讨会。
--积极参与国家信息化法治建设的前期研究工作，注意跟踪国家有关部门的信息化立法课题研究和项目调研的进展情况；加强与国内外著名信息法理论研究机构和相关部门的交流与合作。
--指导市信息法律协会的工作，加强其信息化法律研究功能。
3.配置各种社会资源，做好信息化法律服务工作。
--加强对从事信息化法律宣传、培训和法律服务的机构的扶持，培育具有信息化法律服务特色的现代法律服务业，积极与相关委、办、局法制部门合作，在法制宣传教育和培训领域引入市场机制。
--搞好与本市法律服务管理部门、律师行业组织的合作，促进本市法律服务业的专业化分工，培育信息化法律服务业；加强与专业咨询机构的合作，引入现代咨询业管理理念，促进本市信息化法律服务业的专业化发展。
--加强与国内外信息化法律服务机构的合作，促进本市信息化法律服务的国际化。
（四）积极探索，研究适应现代信息社会发展特征的法律保障机制
--立足现代信息社会的实际，加强对网络新技术、网络业务形态、网络角色和网络群体的构成、特征、行为模式以及相应的政府监管手段、人员配置、制度建设、机构建设等问题的研究。
--探索网络虚拟社会中网络群体的行为模式，引导建立适当的行为准则和价值规范。探索适应现代信息社会特征的互联网治理理念、方法、手段、模式。
--研究形成信息化立法、执法及监督、司法、法制宣传教育和服务、行业自律服务在现代信息社会中的协调发展模式，创造服务全社会的良好的信息化法治氛围。
五、保障措施
1．加强统筹协调的管理模式，构建信息化法治建设的良好机制
在上海市国民经济和社会信息化领导小组领导下，全面推进"十一五"信息化法治建设。积极争取市人大常委会立法工作机构、市政府法制部门的指导和支持，加强与相关部门的沟通，重点做好信息化立法工作。与司法机关积极进行沟通和协调，探讨涉及信息化领域的审判和执法中的热点难点问题，为解决纠纷、化解矛盾服务。
2．充分整合专家资源，推进信息化法治建设的研究工作
在有关部门的指导下，挖掘市信息化专家委员会内的法律专家的咨询功能，发挥市信息法律协会的研究、法律服务和纠纷调解作用，借力本市高等院校、研究机构的人才优势，共同推动信息化法治研究水平的提高。建立市信息法研究中心，探索在本市有关高校和研究机构中建立信息法研究分中心。加强对信息化政策法规动态的研究工作，探索建立信息化政策法规库。
3．加大信息化法治建设的资金投入，有效配置人、财、物等资源
切实保障支持本规划实施的足够的人力、物力和财力。"十一五"期间，通过信息化专项资金和其他经费的支持，进一步增加信息化法治研究经费的投入，加大对信息化政策法规课题研究的扶持力度；确保对信息化法律理论研究专业机构的投入，进一步加强市信息法律协会及相关专业研究机构的建设。
4．加强信息化法律教育和培训，培养高素质信息化法律人才
建设信息化法律教育和培训平台，结合信息化立法和执法的实际情况，适时推出信息化法律培训课程，引导市信息法律协会加强其培训功能，做好信息化法律培训工作。鼓励法律人才培养机构联合行政部门、司法机关、仲裁机构、律师协会，培养高素质信息化法律人才。加强信息化法治建设领域引进国外智力的工作和出国（境）培训工作，学习发达国家先进的信息化法治经验。
5．积极探索区域合作，促进区域信息化法治建设联动发展
积极探索"长三角"区域信息化法治建设的合作，尝试开展联合调研，交流立法经验，加强执法协作，以互联网络交换、物流信息一体化、信用信息交换共享、数字认证、无线电协同监管、交通卡应用等方面的政策法规问题研究为切入口，推进"长三角"区域信息化发展。
