（一）
　　
　　秦灭六国以后，分天下为三十六郡。到了汉代，一是疆域扩大了，二是郡、国的范围划小了。到汉末郡国有一百零三，那时的郡国相当于现在地市一级，县邑是一千三百一十四，相当于现在县级。汉时中央与地方郡守的考察主要是通过各郡岁终的计簿，地方官报告一年政绩的状况，然后郡太守的升迁黜陟则以上计考课的次第为准。可见现在地方官关心他任内的政绩工程这个观念由来已久。因为这既关系到他们仕途的上升空间，而这些政绩工程也间接关系到他们的钱途。在汉代，那时郡太守每年上报的计簿是否正确，是否有虚报的数字，丞相和御史大夫无法一一到那一百零三个郡国去具体核对，而且汉代郡守与尉在地方上的权力很大。他们可以直接辟除自己的属吏，他们在地方上有人事权，还有每年向朝廷推荐贤良方正的权力，对地方上的刑事案件有生杀予夺的权力。而尉则有兵权，财权也由地方直接掌控。所以那个郡太守飞扬跋扈，他完全可以一手遮天，任意的营私舞弊、贪赃纳贿。中央下达的政策，他们完全可以采取各种应付的对策。故朝廷的政策到了地方上具体的执行单位完全变样了。上有政策，下有对策的做法也是历史悠久。另一原因是地方上恶势力猖獗，地方豪强欺压百姓，社会动荡不安。在这个背景下，促使汉武帝下决心，派遣十三州刺史，巡视地方行政工作。
　　
　　汉武帝设置十三部刺史的时间是《汉书武帝纪》系在元封五年（公元前一〇六年），初置剌史部十三州。一部之刺史，与管和巡视所辖之七、八个郡国。颜师古注引《汉旧仪》云：初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史为驾四封乘传。所到部，郡国各遣吏一人迎界上，所察六条。这里郡太守的秩是二千石，而刺史秩只有六百石。这里也是以小人物制衡大人物。至于所察六条，指刺史到郡国巡视的职责和范围。《资治通鉴》注引《汉旧仪》称：